|   | 

Гармонизация вертикали и горизонталей

Гармонизация вертикали и горизонталей

Гармонизация  вертикали  и горизонталей

     Сама жизнь требует
     «Необходимость эффективного решения имеющихся в настоящее время в жизни общества проблем, последовательного продолжения широкомасштабных реформ требует создания совершенно новой системы в сфере государственного управления.

В сфере управления, в первую очередь, мы должны внедрить конкретные критерии и порядок совершенствования деятельности органов исполнительной власти, рационального использования кадровых, материальных ресурсов.

Во-вторых, необходимо четко определить порядок осуществления задач, возложенных на органы исполнительной власти, круг их ответственности.
В-третьих, следует сократить административное влияние на отрасли экономики и широкое использование рыночных механизмов. То есть требуются ограничение участия государства в создании бизнес-структур, разработка соответствующих рыночных механизмов, передача отдельных функций государства частному сектору.

В-четвертых, нужно усовершенствовать методы и приемы, обеспечивающие тесное сотрудничество между представительными органами и органами исполнительной власти, и поэтапно отказаться от чрезмерно централизованного управления.

Необходимо оказание государственных услуг непосредственно на местах, расширение финансовых и других возможностей для органов местной власти. Следует оптимизировать и упростить имеющиеся процедуры, внедрять инновационные формы управления.

В-пятых, необходимо реформирование института государственной службы, внедрение действенных механизмов борьбы с коррупцией.

Сегодня сама жизнь требует от нас формирования профессиональной, мобильной и нацеленной на конкретные результаты системы государственной службы, разработки эффективной системы, открывающей широкую дорогу инициативным, мыслящим по-новому, преданным Родине и народу кадрам».


Из Послания Президента Республики Узбекистан Шавката Мирзиёева
Олий Мажлису, 22.12.2017 года.

Успешная реализация широкомасштабных реформ и достижение целей Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Узбекистана в 2017-2021 годах требуют создания совершенно новой, эффективно и качественно функционирующей системы государственного управления, а также использования адекватных ей рыночных инструментов регулирования экономики при минимальном участии государства. О необходимости этого указывал Президент Республики Узбекистан Шавкат Мирзиёев в Послание Олий Мажлису.  

Траектория преобразований
     В Узбекистане последовательно реализуются меры, направленные на сокращение участия государства в экономике страны, осуществляется поэтапный переход от использования преимущественно командно-административных методов управления к рыночным регуляторам государственного воздействия на экономику.

     В процессе преобразований конкретизируются функции государственных органов управления, исключается их дублирование. Осуществляются меры по сокращению участия государства в экономике на республиканском, отраслевом и местном уровнях. Поэтапно внедряются инструменты, предусмотренные Концепцией административной реформы, которая также предполагает дальнейшее сокращение административного воздействия государства на отрасли экономики и расширение рыночных механизмов управления.

За короткий срок сделано немало по улучшению деловой среды и предпринимательского климата в стране. Проведена масштабная работа по либерализации валютной политики, упрощению внешнеторговых процедур. С 1 июня 2018 года отменены 80 отдельных лицензируемых видов деятельности и разрешительных процедур в сфере предпринимательской деятельности. В том числе путем объединения 38 видов в 17, по 25 видам сокращены сроки оформления, 14 функций по выдаче лицензий и документов разрешительного характера переданы от вышестоящих органов государственного управления нижестоящим, а также органам государственной власти на местах.

     В то же время, несмотря на принимаемые меры, избыточность регулирования «по вертикали» в экономике оказывает негативное влияние на расширение действия рыночных стимулов, формирования цен в зависимости от спроса и предложения, переход к рыночным принципам кредитования, приток частных и иностранных инвестиций и др. Остается недостаточно развитым рынок капитала. Развитость и обороты фондового рынка не соответствуют требованиям рыночной экономики.

Инициативы по реформированию и модернизации экономики, в основном, исходят сверху. При этом остается высокой заинтересованность среднего и низшего звеньев управления (уровней власти) преимущественно реализовывать узковедомственные цели за счет государственных программ и проектов при отсутствии на этих уровнях достаточной мотивации для проявления самостоятельной инициативности. Поэтому, например, в регионах принцип мотивации — чем больше частного бизнеса на местной территории, тем больше налоговых поступлений в местный бюджет и тем больше у местных властей финансовых возможностей для реализации инфраструктурных и социальных проектов для местного населения — пока не стал главным приоритетом в их работе.

     В целом, действующая институциональная система и существующие механизмы управления сталкиваются с серьезными проблемами на пути качественного решения оперативных и тактических задач, не говоря о стратегических целях и современных вызовах. Как сказал Президент Ш. Мирзиёев, «в настоящее время наблюдается ситуация, когда в органах государственной власти в большинстве случаев не налажено рациональное и эффективное использование потенциала кадров, распределение их обязанностей и полномочий. Как результат такое положение дел мешает нашей работе». Так, в чем заключаются причины этого?

Факторы препятствий
     Практика показывает, что предприятия с половиной и более государственной доли бывают менее заинтересованы в развитии конкурентной среды, создании равных условий для всех субъектов предпринимательства. Недостаточная оптимизированность системы государственного управления, а также отсутствие четкой нормативно-правовой базы, регулирующей участие государства в функционировании этих субъектов, приводят к ухудшению качества управления. Если рассматривать производства промышленной продукции и потребительских товаров, то в данном секторе более 40% мощностей приходятся на предприятия с долевым участием государства.

     Несмотря на то, что в последнее время были приняты новые законы, которые ориентировались на прямое действие, сохраняется превалирование ведомственного нормотворчества. При разработке нормативных документов следует учитывать, что вовлеченность хозяйственных объединений в законо- и нормотворческие процессы позволяет им добиваться более благоприятных условий входящих в их состав предприятий. Но при этом снижаются стимулы этих предприятий для повышения своей конкурентоспособности. Кроме того, активное ведомственное нормотворчество во многих случаях приводит к увеличению объема и уровня административных издержек для бизнеса и граждан.

     В системе отраслевого управления ключевой проблемой остается то, что механизмы управления хозяйственными объединениями, а также государственными активами, включая принадлежащие государству доли в уставных фондах хозяйственных обществ, демонстрируют не достаточно высокие уровни экономической и управленческой эффективности. Показатели производительности труда и доходов с единицы капитала в хозяйственных обществах с государственной долей отстают от показателей предприятий аналогичных отраслей в зарубежных странах. В совокупности это сдерживает возможности повышения конкурентоспособности как отдельно взятых предприятий, так отраслей и экономики в целом.

Организационные структуры и управленческие процессы в органах хозяйственного управления построены по аналогии министерств и не обладают достаточной гибкостью. Это препятствует динамично перестраивать свою деятельность, исходя из требований рынка, и продолжает опираться на директивные механизмы. Процедуры публичной подотчетности и оценки деятельности руководителей хозяйственных объединений пока еще не служат инструментом повышения эффективности и качества управления.

     Несмотря на принятые меры по сокращению разрешительных процедур, лицензирование, предоставление льгот и преференций, все еще продолжают иметь место признаки «ручного административного управления» экономикой. Опыт стран с переходной экономикой показывает, что сохранение высокой регулятивной нагрузки в виде разрешительных процедур, лицензий, а также требований, закрепленных различными стандартами и техническими регламентами, сдерживает переход к рыночным стимулам.

     Ретроспективный анализ
     Традиционно вертикальные схемы управления организуются, в основном, в функциональном формате. Регулирование процессов с избыточными управленческими функциями порождает бюрократию и со временем становится менее эффективным. Практика показывает, что в функциональной модели управления результат оценивается выполнением поручений, а не его полезностью для конечного потребителя. Проведенный ЦЭИ совместно с АГУ функциональный анализ деятельности местных органов власти показывает, что функциональный формат организации работ исполнительного органа предполагает широкое распределение полномочий, что приводит к снижению ответственности за достижение результата. Анализ выполняемых функций и полномочий работников местных органов власти выявил от 10 до 20 дублирующих функций с другими организациями, от 5 до 10 несвойственных функций. При этом около 10 присущих хокимиятам функций отсутствуют.

     Как показывает практика административного регламентирования, включающая оценку результативности управления путем внедрения количественных показателей, такой подход провоцирует управленческий персонал имитировать успешную деятельность в своих отчетах. Об этом говорил наш Президент: «Самое важное, в экономической политике критически пересмотрен такой неприемлемый метод, как гонка за нереальными цифрами, стремление выдать за действительность утопические планы. Достижение конкретных результатов и обеспечение интересов человека определены в качестве главной цели наших реформ». Это говорит о том, что общим знаменателем модернизации государственного управления должны стать не количественные индикаторы, а качество государственных услуг и менеджмента. В вертикальной схеме при слабом взаимодействии по горизонтали различных функциональных структур практически невозможно достичь таких результатов.

     В качестве яркого примера можно привести сложности, возникшие при создании свободных экономических зон. При отсутствии горизонтальных связей межведомственное взаимодействие при решении сложных задач упирается в глубокие вертикальные «колодцы». Такие проблемы, как предоставление земель, зданий и сооружений потенциальным инвесторам, подведение инженерно-коммуникационной инфраструктуры, доступ к газу, воде, электричеству, согласование инвестиционных проектов, которые возникают на границе ведомств, поднимаются вверх по вертикали на уровень высшего руководства. Слабое взаимодействие и кооперация между различными управленческими структурами порождают излишнюю централизацию полномочий по управлению и координации СЭЗ.

     Ретроспективный анализ реформ по совершенствованию системы управления позволяет понять глубинные сдерживающие факторы данного процесса. Основная причина сводится к несоответствию между ранее сформированной вертикальной системой и зарождающимися в процессе децентрализации элементами «горизонтального» метода управления. Несмотря на принимаемые меры по модернизации и освоению современных инструментов регулирования социально-экономических процессов, сегодня продолжает сохранять серьезные позиции вертикальная модель управления. Многие предыдущие попытки внедрения модных технологий (регламентирование, узкая специализация, функциональные и линейные структуры) порождали в большей степени имитацию действий и, наоборот, усиливали вертикальные связи в формате «сверху вниз».

     Бизнес-менеджмент  в госуправлении
     Анализ зарубежного опыта государственного регулирования экономики показывает, что в ряде успешно развивающихся стран функционирует модель «умное государственное регулирование» (Китай, Япония, Южная Корея, Сингапур, Малайзия, Турция, Норвегия, Германия и другие). Не допускается принятие решений (постановлений, распоряжений) без предварительного обсуждения нормативно-правовых актов и без обоснованной оценки их воздействия на экономику страны. Не принимаются документы, приводящие к конфликту действующих норм, двойному толкованию, коррупционному проявлению, избыточному государственному регулированию. Обеспечивается переориентация государственных органов на устранение причин имеющихся проблем, а не на борьбу с их последствиями.

Многие развитые и успешно развивающиеся страны в целях рационализации системы управления применяют современные методы бизнес-менеджмента для повышения качества государственного управления. Наиболее заметными инновациями можно назвать внедрение принципов проектного и процессного управления.
Процессный подход, как стандартный инструмент для государственного управления, внедрен в практики большинства развитых стран. Процессный подход охватывает совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих видов деятельности. Работники или ответственные, задействованные в процессе, могут самостоятельно принимать решения без участия вышестоящего руководства.

     В международной практике процессный подход к государственному управлению применяется при: выработке государственной политики, реализации целевых программ; осуществлении контрольных и надзорных функций; выдаче лицензий; установлении тарифов и преференций; в управлении различными сферами социальной жизни (образование, здравоохранение, благоустройство, транспорт, ЖКХ и др.). Внедрение процессного подхода позволит переориентировать управление с выполнения функций на получение заданных результатов на формат «снизу вверх». Внедрение процессного подхода можно осуществлять поэтапно, начиная с относительно автономных процессов. Например, с пилотных проектов в развитии СЭЗ, внедрения инноваций, подготовки кадров и др.

     Главным критерием эффективности процессного подхода является польза, выгода или удовлетворенность конечного потребителя, а в сфере государственного управления конечным потребителем являются определенные социальные слои общества. В общественном секторе оценка результативности или воздействия управления должна базироваться на удовлетворенности населения. Как показывает мировая практика, такая оценка достигается путем интеграции в практику государственного управления принципов всеобщего менеджмента качества (Total Quality Management, TQM).

     По существу, TQM выступает альтернативой традиционным централизованным методам управления, основанным на вертикальной структуре и функциональном разделении задач, что не способствует установлению сетевых взаимосвязей между государством, гражданами и обществом. В отличие от этого TQM предполагает построение горизонтальных моделей, позволяющих эффективно организовать весь процесс создания ценностей (оказания услуг) для населения. Именно процессный подход как ключевой элемент TQM позволяет ускорить автоматизацию и цифровизацию управленческих задач (функций), устранить дублирующие и избыточные действия внутри процесса.

Также существует европейская модель общей схемы оценки CAF (Common Assessment Framework), направленная на улучшение качества управления посредством критериев самооценки. В CAF категория «качество» рассматривается как с позиции стандартов, так и с позиции степени удовлетворения потребностей и ожиданий населения (общества). Данная модель менеджмента качества широко применяется на практике в более 50 странах мира как инструмент оценки административного потенциала и качества управления.

Однако в практике государственного управления стран СНГ CAF широкого распространения пока еще не получила, поскольку вертикально ориентированная модель административного управления не позволяет эффективно применять инструменты данной модели. Тем не менее, распространение на практике принципов процессного подхода, вовлечение всех заинтересованных сторон (стейкхолдеров) в процесс принятия управленческих решений открывают возможности для использования CAF в процессе институциональной трансформации.

     Заключение
     В целом, повышение качества управления и сокращение участия государства в экономике требует продолжения оптимизации структуры управления в базовых отраслях экономики, внедрения инструментов стратегического планирования, развития здоровой конкурентной среды, исключения конфликта государственных и коммерческих интересов в русле децентрализации системы управления. Широкое внедрение полноценного процессного управления, которое повлечет за собой снятие внутриведомственных преград, может стать оптимальным инструментом решения этих задач. Стоит ожидать, что требования процессного подхода могут вступать в противоречие с традиционными для нас принципами работы по схеме «сверху вниз». Однако общие интересы создания эффективной системы государственного управления экономикой, отвечающей современным мировым стандартам, требуют дальнейших шагов по оптимизации и децентрализации системы управления.

Но что является чрезвычайно важным для Узбекистана — эти шаги должны быть одновременно нацелены на дальнейшую структурную трансформацию узбекской экономики, улучшениe ее структуры в сторону роста добавленной стоимости. Об этом — в отдельном следующем материале.

 

Шарофиддин Назаров

Экономическое обозрение №-11, 2018

Ваши комментарии

КОММЕНТАРИИ (0)

Тренды

Подписывайтесь на нас

Контакты

    Телефон: +(998 78) - 150-02-02
    Факс: +(998 78) 150-32 20
    e-mail: info@cer.uz 
    Наш адрес: Узбекистан, г.Ташкент, Чиланзарский район, ул. Новза 6