|   | 

Прозрачное государство

Прозрачное государство

Прозрачное государство

 Прозрачность экономики невозможна без прозрачности деятельности государственных органов, которые должны создавать условия и стимулы для работы бизнеса в правовом поле. В обществе, в том числе бизнес-сообществе, давно назрел запрос на создание механизма общественного контроля за деятельностью государственных органов власти с целью мониторинга и выявления проблем, а также подготовки предложений по улучшению их работы.

 «Об общественном контроле»

Подписанный 12 апреля 2018 года Президентом Узбекистана Закон «Об общественном контроле» как раз предусматривает участие граждан и СМИ в мониторинге и контроле деятельности госорганов и учреждений. Закон призван регламентировать отношения, связанные с реализацией гражданами гарантированного Конституцией Узбекистана права на участие в управлении делами общества и государства посредством осуществления общественного контроля за деятельностью государственных органов. В законе раскрываются формы общественного контроля, механизмы их реализации, права и обязанности субъектов общественного контроля.

В соответствии с законом, к субъектам общественного контроля отнесены граждане, органы самоуправления граждан, негосударственные некоммерческие организации, средства массовой информации. В рамках данного закона, в том числе, предусмотрено создание общественных советов, в которые, как правило, входят эксперты и гражданские активисты. Роль общественных советов – в создании и наработке практических кейсов во взаимоотношениях гражданского общества и государственных органов власти.

В качестве объекта общественного контроля законом определена деятельность государственных органов, в том числе правоохранительных и контролирующих, и их должностных лиц. Согласно закону, субъекты общественного контроля могут обращаться с запросами и участвовать в открытых коллегиальных заседаниях госорганов.

Устанавливается, что общественный контроль осуществляется в форме мониторинга, проверок и экспертиз, общественных обсуждений и публичных слушаний. Результаты общественного контроля должны быть опубликованы и доступны гражданам.

В соответствии с законом, право субъектов общественного контроля на информацию может быть ограничено в случае, если указанная информация отнесена к персональным данным либо сведениям, составляющим государственные секреты или иную охраняемую законом тайну.

На сегодняшний день наибольшее информационное внимание как СМИ, так и рядовых граждан в сети интернет получил Общественный совет, созданный в мае 2018 года при хокимияте Ташкента по инициативе нового хокима. Он состоит из 20 человек, в его работе запрещается участие чиновников и бюджетных работников, непосредственно подчиненных хокиму. Совет также создает комитеты, отвечающие за различные сферы интересов общества и приглашает дополнительных экспертов по направлениям для участия в комитетах.

На рабочих встречах совета обсуждаются вопросы народного образования, здравоохранения, безопасности, бизнеса, науки, культуры и молодежи. Работа гражданских экспертов в совете осуществляется на общественных началах. Рабочие встречи совета являются открытыми, а отчеты по итогам встреч публикуются в открытом доступе на официальной странице совета в соцсетях, а также на сайте хокимията Ташкента.

Тема общественного контроля в настоящее время имеет большой исследовательский интерес как в мире, так и в нашей стране, и если это может быть новшеством в нашем обществе, то история общественных советов уходит далеко в прошлое.

 Прозрачность открытого диалога

В современной науке общественный контроль рассматривается как основополагающая форма реализации принципа народовластия и как метод привлечения граждан к управлению обществом и государством, как одна из разновидностей системы «сдержек и противовесов».

Различные международные соглашения и конвенции признают фундаментальное право граждан на участие в государственном управлении и на получение доступа к информации о деятельности публичной власти. Общепризнано, что открытость информации о деятельности органов власти является одним из самых ключевых элементов любого демократического государства. И проблема открытости публичной власти – это, прежде всего, вопрос доверия общества и его граждан к органам власти.

Следует отметить, что открытость органов публичной власти позволяет создавать среду открытого диалога с гражданами и таким образом обеспечивать высокий уровень доверия со стороны граждан, привлекая широкое внимание к вопросам государственного управления и вовлекая граждан в совместный поиск решения проблем. В этом и состоит суть общественного контроля.

Потребность в эффективном общественном контроле обусловлена модернизацией государственного управления, сопровождающейся постоянным ростом бюрократии, рисками должностных злоупотреблений, борьбой с коррупцией, повышением качества реализации государственных функций и оказанием государственных услуг.

Современному государству все сложнее реагировать на множество общественных запросов, что приводит к обострению социальных конфликтов. Решить эту проблему могут лишь эффективные обратные связи. Общественный контроль может и должен стать той внешней опорой, рычагом и системой обратной связи, который обеспечит целостность, сбалансированность процессов преобразования и конечный успех проводимых государством реформ.

С одной стороны, прозрачность принудит чиновников ответственно и компетентно исполнять свои обязанности, обеспечивать работу закона – эффективное функционирование государства. С другой стороны, прозрачность качественно улучшит развитие всех форм прямого и представительного способов общественного контроля.

 Эффективный контроль

Общественный контроль базируется на простой формуле – «контролируй, находи недостатки, предлагай решения, участвуй в реализации этих решений». Необходимость в нем обусловлена движением государства навстречу большей открытости и прозрачности, с одной стороны, и социальным запросом в обществе, с другой.

Именно тот общественный совет становится инструментом общественного контроля, который признается государством, путем законодательных решений по полномочиям таких структур и предоставлению открытой информации по запрашиваемым вопросам. (К слову сказать, в странах Западной Европы и Северной Америки гражданин имеет право доступа к информации, прежде всего, личного характера. А институты гражданского общества (СМИ, общественные организации, партии и профсоюзы) имеют только право требовать информацию, но не обязательно получать ее.

Для того, чтобы быть эффективным, общественный контроль в виде общественных советов, во-первых, должен быть призван собрать разрозненных лучших гражданских экспертов по тем или иным вопросам в рамки одной структуры – совета. И, во-вторых, правовой статус общественных советов с их анализом проблем и решений должен носить не просто рекомендательный характер, а общеконсультативный с возможностью участвовать и высказываться на законодательном уровне для принятия тех или иных разработанных в ходе деятельности совета решений.

Пока что, в большинстве своем, деятельность общественных советов заключается в сборе жалоб и предложений от общества, а также в запросах необходимой информации от государственных органов, которую последние могут не предоставить или предоставить в неполном объеме, если посчитают, что информация носит не публичный характер.

Таким образом, если общественный контроль в виде общественных советов не будет обладать большими правами и возможностями, тогда он теряет смысловую нагрузку и не отвечает запросу общества, т.к. не может обеспечить контрольные функции, которые на него возложены. В таком случае нет никакого отличия функций общественных советов от, скажем, обычного коллективного или индивидуального обращения граждан по закону об обращениях физических и юридических лиц.

 Советы при госорганах

 Помимо Закона «Об общественном контроле» Президентом 4 июля 2018 года подписано Постановление «О мерах по организации деятельности общественных советов при госорганах», которое предусматривает дальнейшее развитие прочных механизмов осуществления общественного контроля за деятельностью госорганов и выполнения общественными советами роли моста между госорганом и гражданами.

В соответствии с Постановлением в членство общественного совета, как правило, принимаются ветераны труда, образцово служившие в государственном органе, авторитетные граждане, имеющие большой практический опыт в отраслях общественной деятельности, а также представители негосударственных некоммерческих организаций, средств массовой информации и других институтов гражданского общества.

В то же время следует отметить, что общественные советы по Закону «Об общественном контроле» не имеют привязки к деятельности госоргана и являются более независимыми, а значит, и более непредвзятыми и объективными, что в лучшей степени соотносится с понятием «гражданский контроль». Общественный же совет внутри госоргана, в который будут входить работники самого органа, следует назвать «наблюдательный совет» внутри госоргана, однако он не будет иметь практически ничего общего с общественным советом, в который будут входить не связанные с этим госорганом гражданские эксперты и активисты.

Единственным неоспоримым преимуществом общественного совета при госоргане является тот факт, что ему не придется выбирать, какую информацию предоставлять членам своего совета – открытую или отнесенную к персональным данным, а значит, «закрытую».

 Нужны для созидания

 Перечисленное – это первые шаги, принимаемые с учетом нового законодательства в сфере дальнейшего формирования гражданского общества в Узбекистане. В мировой практике накопилось много различных примеров деятельности общественных советов. Также в правовой практике разных стран имеются различные примеры, которые могут быть полезными при дальнейшем совершенствовании форм и функций общественного контроля в Узбекистане. Создание все новых общественных советов при очередных  ведомствах становится ярко выраженной тенденцией. Чем больше будет формироваться общественных советов, чем активнее будут участвовать в этой добровольной работе сознательные граждане, тем быстрее и качественнее будет нарабатываться опыт взаимодействия гражданского общества через их представительство в общественных советах с государственными органами и должностными лицами.

Этот опыт, который только предстоит наработать, позволит выработать эффективную для нашего общества систему сдержек и противовесов, поможет стремлению государства развивать прозрачность и открытость деятельности госведомств перед народом.

Более того, по мере роста эффективности общественных советов можно прогнозировать более быстрое решение назревших в обществе вопросов, а также облегчить работу госведомств, если передать часть функций в ведение общественного совета. И крайне важно дополнить на законодательном уровне открытые критерии и аргументы в части того, каким образом запрашиваемая у чиновников информация подлежит определению «открытой» или «только для служебного пользования». Иначе можно столкнуться с односторонней стеной необоснованных отказов госорганов от предоставления информации ввиду невозможности проверки или независимой оценки критериев «открытости» запрашиваемой информации. 

Как именно это будет происходить и развиваться, покажет время, но одно сейчас можно сказать точно – обществу нужны общественные советы в той же мере, как и государственным органам для построения действительно эффективного и созидательного гражданского общества, экономики, бизнеса и общего благосостояния.

Исторический экскурс 

Еще во времена древнегреческого философа Платона поднимались вопросы греческой теории общественного договора. В римском праве также можно найти отдельные элементы данной теории. Но проследить развитие темы гражданского общества лучше всего получается через научные труды различных философов и деятелей государства в новой истории. При этом особой временной точкой выступают дискуссии по вопросу понятий, что есть общество и что есть государство. В формировании понятий демократии значительную роль также сыграла полемика вокруг так называемого «общественного договора».

К наиболее известным создателям теории общественного договора можно отнести английских философов Томаса Гоббса (1651 г.) и Джона Локка (1689 г.), а также французского мыслителя Жан-Жака Руссо (1762 г.). Каждый из них по-своему трактовал теорию общественного договора, опираясь на реалии своего времени. К примеру, Т. Гоббс защищал авторитарную монархию, Д. Локк – либеральную монархию, а Ж-Ж. Руссо – либеральный республиканизм. Их работы стали теоретической базой как конституционной монархии и либеральной демократии, так и республиканизма.

Кроме того, теория общественного договора использовалась при составлении Декларации Независимости США в 1776 году, а также Декларации прав и гражданина во Франции в 1789 году. Позже теория общественного договора интерпретировалась применительно к современным условиям при построении демократии.

Обосновывая свою теорию, Т. Гоббс отмечал, что человеческая жизнь была бы «опасной, жестокой и короткой» без политической власти. Без нее мы жили бы в естественном состоянии, где у каждого есть неограниченные естественные свободы, включая «право на все» и, соответственно, свободу вредить всем, кто угрожает нашей собственной жизни; была бы бесконечная «война всех против всех». Чтобы избежать этого, свободные люди устанавливают политическое общество, то есть гражданское общество через общественный договор, в котором каждый получает выгоду от гражданских прав взамен подчинения гражданскому кодексу или политической власти.

Таким образом, можно сказать, что история формирования теорий про гражданское общество, общественный договор, роль общества и государства насчитывает много веков и продолжается в настоящее время. Но, в отличии от теорий прошлых лет, в нынешней практике взаимоотношений гражданского общества и государства есть вполне очевидный опыт, который в разных странах применяется по-разному.

 Зарубежный общественный контроль

 В США государственные ведомства обязаны публиковать информацию о своей структуре и деятельности, чтобы общественность понимала, как она может добиваться удовлетворения своих претензий внутри каждого ведомства. Государственные лица и ведомства на своих сайтах делают обращения к интернет-сообществу, которые призывают каждого поделиться своим жизненным опытом и высказать свои соображения относительно того, в каком направлении следует развиваться стране и что для этого должна делать администрация.

Одним из инструментов федеральных агентств в США стал «IdeaScale» – инструмент, позволяющий аккумулировать идеи от всех заинтересованных пользователей. Одновременно «IdeaScale» позволяет пользователям оценить и ранжировать чужие идеи. Это вносит свой вклад в общественный контроль.

Однако самым эффективным по факту оказывается другой инструмент – метод коллаборации. Он основан не на сборе абстрактных идей от граждан, а на формулировке ведомствами проблем, к решению которых они призывают общество или конкретные группы специалистов. Примечательна не только его способность создавать невероятно эффективный результат, но и служить сплочению сообщества. Люди понимают, что их решение, возможно, поможет в устранении какой-либо проблемы, с которой не справилось правительство. И участвовать в этой работе они могут в режиме онлайн через интернет.

Одним из положительных и все более осознаваемых качеств коллективных интернет-проектов является их дешевизна. Написание программ, решение многих практических вопросов стали почти бесплатны. Поэтому открытость, реализуемая через интернет, публикация государством данных о своей работе и сбор идей и решений, которые оно могло бы использовать, наиболее эффективно осуществимы в интернете.

Во Франции, в соответствии с Конституцией 1958 года, создан и успешно действует Национальный социальный и экономический совет, состоящий из представителей различных профессиональных групп, который дает правительству заключения по всем законопроектам социального и экономического характера.

Принципиальным является то, что законодательно установлена его обязанность проводить экспертизу всех законопроектов в экономической сфере, а также направлять в компетентные органы законопроекты в других сферах. Кроме того, он может рассматривать любой законопроект по собственной инициативе. Совет участвует в выработке государственной политики и способствует установлению диалога между различными социальными группами, а также стабилизирует отношения в случае политической конфронтации.

Общественный контроль в Европе не следует рассматривать только как надзорную функцию за государственными структурами. Европейское общество само принимает активное участие в сферах государственного управления.

Так, по инициативе датского общественного совета по профилактике преступлений в стране была существенно изменена молодежная политика. В пятимиллионной Дании создали почти семь тысяч подростковых и молодежных клубов, центров досуга и кружков по интересам самого широкого спектра. По инициативе совета в парламент Дании был внесен законопроект о замене судов для молодежи конфликтными советами, задача которых — находить наиболее эффективные способы наказания подростков и молодых людей за совершение противоправных действий.

Во Франции, Нидерландах, Швеции, Великобритании и Германии также возникли общественные советы по предупреждению преступлений.

В России общественным контролем по собственной инициативе занимаются, как правило, некоммерческие организации, включая неправительственные правозащитные организации. Что касается таких субъектов общественного контроля, как общественные палаты федерального, регионального и местного уровней, общественные советы при федеральных и региональных органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественные наблюдательные комиссии и другие, то их создание инициировано государством. Для них государство создает особые условия, одновременно ограничивая их самоуправленческие возможности.

В перспективе данная специфика развития общественного контроля может содержать потенциальный риск их чрезмерного огосударствления и формализации, что, возможно, приведет к профанации сути общественного контроля и, как следствие, может вызвать негативную реакцию в обществе. Только экономически и политически свободные граждане и их объединения способны обеспечить действенный, независимый и реальный контроль за деятельностью публичной власти.

К особенностям общественного контроля в РФ относится и то, что его результаты не влекут обязательной ответственности для должностных лиц органов публичной власти, поскольку они имеют только рекомендательный характер.

В Казахстане с 1 января 2016 года создаются общественные советы, согласно Закону «Об общественных советах» и в рамках Плана нации «100 конкретных шагов». У общественных советов большой круг полномочий, начиная с обсуждения проектов бюджета территорий или госоргана, отчета исполнения этого бюджета, стратегических планов развития территорий, нормативно-правовых актов, вопросов, затрагивающих права и свободы граждан, и других. На практике советы имеют несколько рычагов воздействия — могут рекомендовать разработать нормативный правовой акт, в том числе и закон, и обсуждать его реализацию и принимать соответствующие рекомендации по исполнению.

Кроме того, советы могут обеспечивать взаимодействие институтов гражданского общества и власти в любых конфигурациях и форматах, осуществлять общественный контроль реализации местными государственными органами мероприятий по социально-экономическому развитию на местах, а также мониторинг проблем населения, инициировать и поддерживать общественно значимые проекты. По своему функциональному назначению советы могут выступать универсальной диалоговой площадкой для обсуждения выработки и принятия конструктивных решений любых актуальных проблем населения. Участие населения в общественных слушаниях является одним из основных аспектов их деятельности.

При опросе граждан о том, как они относятся к деятельности общественных советов, респонденты указали на необходимость легимитации, связанной с наделением советов правовым статусом, наличием освобожденного председателя и статуса самостоятельного органа при маслихате (хокимияте).

 

Эдвард Романов

Экономическое обозрение №-8, 2018

Ваши комментарии

КОММЕНТАРИИ (0)

Тренды

Подписывайтесь на нас

Контакты

    Телефон: +(998 71) - 150-02-02
    Факс: +(998 71) 150-32 20
    e-mail: info@cer.uz 
    Наш адрес: Узбекистан, г.Ташкент, Чиланзарский район, ул. Новза 6