A+ A A-

Бюджетный кодекс: систематизация законодательства и новые перспективы

  • Автор  Экономическое обозрение
Оцените материал
(0 голосов)
С 1 января 2014 года вступил в силу Бюджетный кодекс. Изменения от его внедрения касаются всех участников бюджетного процесса. Как именно они отражаются на работе Олий Мажли- са, министерств и как — на работе бюджетных организаций?

С 1 января 2014 года вступил в силу Бюджетный кодекс. Он будет применяться на условиях апробации в течение первых 2 лет, что позволит выявить слабые места при его практическом применении и внести необходимые изменения и дополнения.

Бюджетный кодекс призван обеспечить единство законодательной базы и применение единых правовых норм и подходов на всех стадиях и уровнях бюджетного процесса. Кодекс заменяет собой Законы РУз «О бюджетной системе» и «О казначейском исполнении Государственного бюджета» и целый ряд подзаконных актов. Само по себе такое объединение упрощает работу, ориентировку бюджетных организаций и других участников бюджетного процесса в правовом поле.

Помимо бюджетов всех уровней, Кодексом регулируется деятельность государственных целевых фондов. На сегодняшний день различными внебюджетными целевыми фондами, в числе которых внебюджетный Пенсионный фонд, Республиканский дорожный фонд, Государственный фонд содействия занятости и другие, аккумулируются средства в размере около 9-10% ВВП.

До принятия Бюджетного кодекса деятельность этих фондов регулировалась частично Законом «О бюджетной системе», частично ведомственными актами. Теперь же все они подчинены общим требованиям, согласованным с процедурами исполнения Государственного бюджета.

Бюджетный кодекс — это не только регламентация правил и процедур разработки и исполнения Государственного бюджета. Это также открытая и доступная информация для всех заинтересованных и вовлеченных в бюджетный процесс сторон. Это и аналитики, эксперты исследовательских организаций и бизнес-среды, и представители академического сообщества, и государственные служащие, и рядовые граждане.

Нацеленный на результат

В части нововведений Бюджетный кодекс затрагивает наиболее важный и обсуждаемый сегодня вопрос — эффективность бюджетных расходов.

Кодексом предусматривается апробация элементов бюджетирования, которые поэтапно вводятся там, где для этого наиболее подготовлена почва.

С 2014 года процедуры планирования расходов Государственного бюджета включают:

  • определение порядка составления бюджетного запроса;
  • подготовку и представление бюджетных запросов;
  • рассмотрение и свод бюджетных запросов;
  • разработку проекта Государственного бюджета.

Подготовка бюджетного запроса переходит из разряда технической процедуры в разряд стратегической

Ключевым документом в этой цепочке становится бюджетный запрос, который теперь включает в себя не только финансовые документы (бюджетная заявка), но и нефинансовые — Программа развития, аналитический отчет и реестр расходных обязательств (см. вставку). Нефинансовые документы используются для подготовки и обоснования бюджетной заявки и как информация для принятия решений и планирования расходов финансовыми органами.

Измененияна всех уровнях

Изменения от внедрения Бюджетного кодекса, безусловно, ощутят все участники бюджетного процесса. Однако для каждого уровня они будут иметь несколько разные эффекты.

Для Олий Мажлиса новые аналитические и программные документы министерств создают основу для расширения контрольных полномочий парламента за исполнением бюджета. А разработка и внедрение индикаторов достижения результатов обеспечат оценку эффективности бюджетных расходов и государственных целевых программ.

Новый бюджетный процесс, по сути, требует составления трехгодичных бизнес-планов для организаций бюджетного сектора

Для Кабинета Министров кодекс — это механизм координации деятельности министерств и инструмент управления отраслевой политикой. Он существенно расширит информационную базу для принятия новых и мониторинга действующих государственных программ. А самое главное — для оценки полноты их выполнения и достигнутых результатов. В свою очередь, результаты оценки позволят повысить точность и актуальность мер социально-экономической политики.

В совокупности бюджетный процесс получит более эффективные механизмы взаимодействия правительства с законодательной властью.
Для Министерства финансов новые механизмы бюджетного процесса необходимы для обеспечения сопряженности между новыми обязательствами (расходами), вводимыми государственными целевыми программами, с приоритетами прошлых лет и бюджета текущего года.

Аналитические и программные документы расширят возможности корректировки бюджетных расходов с учетом текущих и перспективных приоритетов, а также способов их достижения. Тем самым будут повышены, с одной стороны, предсказуемость бюджетных расходов, с другой, информированность о достаточности средств для достижения результатов мер государственной экономической политики.

Для министерств  это позволит видеть более полную картину развития и самих министерств, и подведомственных отраслей.

Разработка Программ развития приведет к систематизации деятельности министерств и ведомств, поскольку потребует:

  • четкой расстановки приоритетов и определения целей, которые должны быть достигнуты на горизонте планирования;
  • определения комплекса мероприятий, выстроенных в логической последовательности, обеспечивающей достижение итогового результата;
  • выявления перечня мероприятий, не обеспеченных финансовыми ресурсами и требующих дополнительных мер по изысканию источников финансирования.
  • Для бюджетных организаций это даст рычаги обоснования новых расходов, а также истребования дополнительного финансирования в случае, если поставленные перед ними задачи не подкреплены фондами.

Кроме этого, мониторинг и отчетность по результатам позволят отойти от акцента на жесткой привязке средств к целям, на которые они выделены, предоставив возможность более гибкого использования имеющихся средств для достижения результатов. Однако на практике этот момент еще требует детальной регламентации ряда процедур, отсутствие которой тормозит такое повышение самостоятельности.

Программы развития министерств актуальны не только в контексте повышения эффективности планирования и исполнения бюджета. Их подготовка необходима в контексте выработки приоритетов государственной политики, когда обсуждается разработка страновой долгосрочной стратегии «Видение 2030», разрабатываются Стратегии развития регионов, принимаются и реализуются государственные целевые программы. То есть программы развития министерств — это часть общего стратегического подхода.

Переходный период

Известно, что финансовые работники, как правило, оперируют только цифрами. Переход к работе, требующей увязки количественных финансовых показателей с качественными нефинансовыми является нетривиальной задачей, требующей достаточно высокой профессиональной подготовки персонала.

Поэтому нововведения в большей мере внедряются в тех органах, специалисты которых уже имеют опыт и возможности для повышения своих навыков подготовки программных документов.

Переподготовка кадров — ключевая задача для успешного внедрения Бюджетного кодекса

В первую очередь, это касается министерств, так как практически все министерства задействованы в разработке и реализации тех или иных государственных целевых программ. Многие тесно сотрудничают с международными организациями. Само по себе такое сотрудничество привносит новые методологии, обучает и развивает навыки специалистов по их практическому применению.

Например, реализация крупномасштабных государственных целевых программ в сфере здравоохранения требует от специалистов Министерства здравоохранения поиска и изучения новых подходов бюджетного финансирования. Специалисты Министерства народного образования и Министерства высшего и среднего специального образования, при содействии ЮНЕСКО, участвовали в разработке и обсуждении Плана развития сектора образования на 2013-2017 годы. Этот план стал одним из шагов в продвижении комплексного планирования сектора образования.

Непрерывный процесс совершенствования

Принятие Бюджетного кодекса само по себе не может обеспечить получение перечисленных выгод и преимуществ. Многое зависит от качества и полноты их реализации на практике. А это, в свою очередь, требует повышения профессионализма и уровня подготовки кадров.

В связи с этим, для получения положительных эффектов от внедрения Бюджетного кодекса необходимо следующее.

Разработка краткосрочных образовательных программ, разделенных на блоки, которые, с одной стороны, учитывают этапы подготовки бюджетных запросов, с другой — ориентированы на четкое разделение задач, функций и круга ответственности для а) специалистов, б) руководителей среднего звена, в) высшего руководства министерств и ведомств. Отдельная образовательная программа, построенная по аналогичной схеме, потребуется и для бюджетных организаций.

Разработка и публикация инструктивно-методического пособия, содержащего комментарии к Бюджетному кодексу, рекомендации по организации процесса подготовки бюджетных запросов, методологию и инструкции по разработке нефинансовых документов бюджетного запроса.

Кроме этого, в процессе апробации и мониторинга Бюджетного кодекса целесообразно проводить регулярные рабочие круглые столы с руководителями финансовых отделов министерств и ведомств, а также бюджетных организаций. Их участие также необходимо и при проведении правовой экспертизы Кодекса и других нормативно-правовых актов, регулирующих государственные финансы. Оперативно налаженная обратная связь между финансовыми органами и конечными пользователями Бюджетного кодекса позволит существенно сократить время, которое требуется на усовершенствование бюджетного законодательства и его практическое применение.

Бюджетный запрос

Статьей 85 Бюджетного кодекса определено, что бюджетный запрос включает:

  • аналитический отчет о достигнутых результатах;
  • реестр расходных обязательств;
  • программу развития (только для распорядителя бюджетных средств, к числу которых относятся министерства и ведомства, имеющие подведомственные организации);
  • бюджетную заявку.

Аналитический отчет о достигнутых результатах составляется бюджетной организацией, получателем или распорядителем бюджетных средств и включает результаты их деятельности, которые уже были достигнуты за счет использования бюджетных средств.

Реестр расходных обязательств включает перечень всех обязательств бюджетной организации, получателя или распорядителя бюджетных средств на ближайшие три года, с указанием законодательных актов, определяющих их финансирование. В процессе составления реестра расходных обязательств бюджетные организации фактически инвентаризируют все свои расходы с учетом нормативно-правовой базы, определяющей их введение и финансирование, сроки их действия, т.е. обоснованность своих расходов.

Программа развития составляется только распорядителями бюджетных средств и определяет их стратегические цели, задачи, способы их выполнения и ожидаемые результаты. Программа является стратегией развития Министерства на ближайшие три года.

На основе перечисленных документов и составляется Бюджетная заявка. В ней обеспечивается увязка планируемых расходов с результатами деятельности министерства или ведомства. В этом основное преимущество и основная трудность практического применения введенных Бюджетным кодексом новых элементов.

Виктория Аношкина,

координатор исследований Проекта ПРООН «Реформа бюджетной системы в Узбекистане»

Задайте вопрос эксперту

Воспользуйтесь возможностью задать вопрос экспертам, выбрав в списке ниже интересующую вас тему. Ответы на наиболее интересные вопросы появятся на страницах журнала "Экономическое обозрение".
Неверный ввод
Неверный ввод

Подписка

Уважаемые читатели!

Не забудьте оформить подписку на наш журнал на 2017 год.

Подписаться на журнал можно с любого очередного месяца во всех почтовых отделениях Узбекистана.

Оформить подписку можно также через редакцию, оплатив счет.

Наши подписные индексы:
- для индивидуальных подписчиков - 957;
- для предприятий и организаций - 958.

Журнал выходит 12 раз в год.

Цитатник "ЭО"

"Для стартапов, которые еще не знают, как сложится их бизнес, "облачные" технологии в самый раз".
ЭО, №3, 2013 г.
Review.uz 2014 - 2017. Все права защищены.
Перепечатка материалов допускается только при наличии активной ссылки на портал.