A+ A A-

Знать закуп

  • Автор  Экономическое обозрение
Оцените материал
(2 голосов)
Закон о государственных закупках в Узбекистане находится в процессе разработки. Внесет ли он какие-либо существенные изменения в уже существующее правовое поле? Кто станет устанавливать «правила игры»? Об этом «ЭО» беседует с Ольгой Анчишкиной, главой Общественного совета Национальной ассоциации институтов закупок РФ и международным консультантом проекта ПРООН «Реформа бюджетной системы в Узбекистане».

— Много споров ведется вокруг того, каким должен быть закон «О государственных закупках» в Узбекистане — рамочным или прямого действия. Российская Федерация уже имеет опыт в разработке нормативно-правовой базы государственных закупок. Практически все версии и старого, и действующего Федерального закона «О государственных закупках» имели массу критических замечаний. Опираясь на этот опыт, как Вы считаете, какой путь формирования нормативно-правовой базы закупок наиболее оптимален для Узбекистана и почему? Какие риски и преимущества имеет каждый из них?

— Во-первых, даже самый детальный закон прямого действия не сможет включить в себя всё. К этому и не нужно стремиться. Всегда появляются аспекты, которые будут отнесены на уровень подзаконных актов. Закон — это всего лишь один элемент правовой базы. А есть и другие ее элементы: подзаконные акты, методические указания и рекомендации, справочно-информационные документы. И чем богаче будет нормативно-правовая база, тем лучшая опора будет у закона. Я не считаю, что закон должен отвечать абсолютно на все вопросы. Важно согласие по фундаментальным принципам построения системы.

У Узбекистана сейчас есть порядка 30 нормативно-правовых актов, которые начали приниматься еще с 1997 года. С того времени накопилась и богатая правоприменительная практика. Но при этом есть и некоторое рассогласование между документами. Приведение их в упорядоченную форму в качестве основного каркаса построения этой системы будет большим шагом вперед. Если каркас будет закреплен на уровне закона, то нет разницы как мы его назовем — рамочным или детальным. Он просто будет надежной опорой.

— Закон, каким бы он ни был — прямым или рамочным, является верхушкой пирамиды или стержнем. В любом случае должны быть те базовые документы, о которых Вы упомянули. А из чего эта база должна состоять, из каких типов документов?

— Я бы не взяла на себя ответственность полностью описать все типы документов. Но в основном типы нормативных документов должны регламентировать:

  • возможность создания типовых документов,
  • реестры продукции, которые могут закупаться тем или иным способом,
  • требования к закупаемой продукции.

Система должна регулировать все нюансы, возникающие по трем этим пунктам. Также важно предоставлять ряд сервисов для заказчика и поставщика услуг, например, ценовой мониторинг, контрактные библиотеки, нейтральную спецификацию. На этапе построения системы нужно определиться, нужны ли те или иные сервисы. Сейчас Узбекистан проходит как раз этот этап.

 

— Система госзакупок существует в Узбекистане с 1997 года. Есть мнение, что тот закон, который сейчас разрабатывается, не внесет значительных изменений в правовое поле, потому что в него «перекочуют» те нормативные акты, которые уже существуют. Так ли это?

— Вовсе нет. Закон внесет существенные инновации в способы закупок. Да, способы закупок уже были регламентированы в постановлениях Кабинета Министров, но далеко не исчерпывающим образом. Более того, они находятся в различных документах, и между ними существуют противоречия. Поэтому существующая ситуация должна меняться. Во-первых, нет определения самих участников системы. Во-вторых, нет архитектуры управления: как и кем будет управляться данная система. В-третьих, нет ясного понимания того, из каких этапов состоит процесс закупки. Что заказчик делает на этапе планирования? Зачем оно ему? Нет объяснения того, зачем существует система закупок. Ведь планирование закупочного процесса на уровне государства это не просто план удовлетворения потребностей государственных органов в материальных и нематериальных благах. Это, в первую очередь, механизм информирования частного сектора о предстоящем спросе. А значит, для государства это один из инструментов промышленной политики. Послав сигнал бизнесу о потребностях в том или ином товаре через год или два, или три, можно ожидать адекватного роста инвестиций в эту сферу, а затем и роста производства, а значит, занятости населения и так далее по мультипликатору государственных закупок. Закон призван урегулировать вопросы планирования.

Такой подход кардинально изменит всю систему. Если мы говорим об освоении бюджетных средств, то это один подход. А если мы говорим, что у системы есть целеполагание более высокого уровня, то мы применяем совершенно другие подходы.

— В Узбекистане есть бюджетный кодекс, который содержит в себе механизмы, процедуры планирования бюджета. Насколько они достаточны?

Должен быть налажен диалог государства и рынка. Тогда пойдет коррекция - рынок будет подстраиваться под спрос, а государственный спрос - под рынок

— Они говорят лишь о бюджете, о движении средств, а мы говорим об их овеществлении, о том, как инвестируются средства в школы, в обучение, в ирригацию, в строительство жилья. Да, в рамках бюджетного процесса планирования составление бюджетных заявок исходит из тех планов, которые стоят перед каждым ведомством, например, сколько нужно потратить средств на выполнение той или иной программы. Но эти процессы должны быть переведены в договорную логику. Они должны «отконтрактоваться». Иными словами, должен начаться разговор с рынком о том, как и при каких условиях рынок сможет максимально эффективно предоставить услугу государству и что он хочет взамен. Должен быть налажен диалог государства и рынка. Для этого государство должно предоставить рынку максимально подробный план закупок. Элементы системы госзакупок: контракты, договоры — это важнейшие «кирпичики» этого диалога. Тогда пойдет коррекция — рынок будет подстраивается под спрос, а государственный спрос — под рынок.

Большую роль в этом играют и контрактные службы — своеобразные инструменты продвижения государственного заказа. Они начинаются с планирования, с того, что государство презентует крупные стратегии и проекты. А бизнес смотрит на то, что и где нужно государству, и подстраивается под это. Государство начинает понимать, сколько ему нужно кубометров цемента и метров арматуры, в состоянии ли внутренние производители выдать это или нет, не накладываются ли планы одного министерства на планы другого, создавая внутренний конфликт. Переоцененный спрос взвинчивает цены. То есть это все является экономической балансировкой: взаимодействие с поставщиками происходит на рынках, а не в кабинетах. Формирование плановых закупок на уровне государства — это сильнейшая информация для рынка. Это обеспечение связи между системой управления госзакупками и целями государственных экономических программ. За счет чего можно улучшить эту связь? За счет заблаговременного и подробного информирования рынка.

— Очень часто закупщики жалуются на то, что можно использовать только один метод закупок — по минимальной цене. Другие практически не используются. Наверняка, существуют другие отработанные на практике способы, которые работают эффективнее, чем метод отбора по минимальной цене?

Взаимодействие с поставщиками происходит на рынках, в не в кабинетах. Формирование плановых закупок на уровне государства - это сильнейшая информация для рынка

— Метод наименьшей цены — это аукцион, который для этого и создан. Но даже метод аукциона учитывает не только фактор цены. Первый раунд закупок — это предквалификация. Там уже делается отбор не по наименьшей цене. Дальше идет анализ технических предложений. Только те, кто соответствует необходимым критериям, проходят дальше и конкурируют по цене.

Надо также понимать, что у всех стран мира с 2008–2009 годов, с момента кризиса, возникли бюджетные ограничения. Всем государствам «не до жиру». В связи с этим, за последние годы критерий экономичности действительно усилился. Еще какое-то время мы будем придерживаться данного показателя и не сможем от него отказаться.

Существуют и другие инструменты, позволяющие учитывать бюджетные ограничения. Есть система приоритезации по закупкам, ранжирования, где учитываются данные даже по стандартным товарам. Мы обсуждали недавно в Казначействе — что лучше: закупать качественные махровые полотенца чуть дороже на аукционе либо тонкие дешевые салфетки, которые быстрее приходят в негодность. Как мы можем сказать — это лучше или хуже, когда у нас нет данных? Аргументом здесь может быть только цифра. Мы можем сравнить два разных бюджетных учреждения: одно купило салфетки по $7, которые пришли в негодность через четыре месяца, за год общая стоимость — $28. Другое бюджетное учреждение закупило полотенца по $10, которые прослужили год. «Цифра на цифру». В контрактах жизненного цикла, когда товары оцениваются не только по цене закупки, но и по цене эксплуатации, учитывается вся структура затрат. И это должен принимать во внимание заказчик на этапе планирования. Вот такое сравнение и будет делать уполномоченный орган по госзакупкам, который будет отвечать за мониторинг, за определение политики.

— Обязательно ли делать информацию о сравнительных подсчетах открытой и доступной для остальных поставщиков?

— Конечно, обязательно. С рынком необходимо разговаривать, воздействовать на него. Государство должно сказать заказчикам о том, что рассматриваются два варианта стратегии. На рынке должны быть открытые спрос и предложения. Казначейство будет само черпать информацию из системы, из реально заключенных И поставщики, и заказчики должны встраиваться в систему не только через указание. Рынок - это система самонаведенияконтрактов. Контракты придется еще «очистить», так как они бывают сложными. Заказчики должны принимать сигналы государства. И поставщики, и заказчики должны встраиваться в систему не только через указание. Рынок — это система самонаведения.

— Вы являетесь автором разработки новых видов контрактов — с оплатой по конечному результату. Не могли бы Вы рассказать о них, в чем их «плюсы» и «минусы»?

— Проблема эффективности — одна из ключевых проблем в государственных закупках. Мы можем добиваться эффективности, нормируя поставщика, постоянно загоняя его в те или иные рамки. Можем «стоять с палкой» над поставщиком и детально описывать, что он должен делать. Существует другой вариант: заложить принципы, которые заставляют систему эффективно работать самостоятельно. Это хороший контракт, например, для сферы медицины. Для осуществления медицинского обследования закупается медицинское оборудование. Мы не знаем, то или не то оборудование мы закупили и кто нам может дать гарантию его эффективности. Закупает оборудование сам исполнитель заказа. Продуманы ли система обслуживания этого оборудования, гарантии, сервис и т.д.? Обучены ли врачи для того, чтобы применять это оборудование? Верят ли клиницисты выданным данным? На все эти вопросы отвечает исполнитель, а не заказчик. Потому что с ним составлен контракт, где критерием его исполнения является не сам факт наличия оборудования, а эффективность его работы. Это не аутсорсинг, а контракты с оплатой по результату. Исполнителю не заплатят, если оборудование будет стоять, не будет востребованным, сломалось или не соответствует профилю. В таком случае уже поставщик начинает подстраиваться под закупщика, его медпрофиль, услуги и т.д. Поставщик материально заинтересован работать качественно, экономить только за счет применения современных технологий. Если не будет выполненного исследования с выданным результатом, то заказчику просто не заплатят. Здесь речь идет о высокотехнологичном контракте, в котором присутствуют элементы взаимных рисков и обязательств.

И, что важно, контракты с оплатой по конечному результату — это еще и серьезный антикоррупционный инструмент. При их действии отпадет необходимость завышать объемы работы, чтобы добиться увеличения финансирования.

Контракт с оплатой по конечному результату - это серьезный антикоррупционный инструкмент

Но это не значит, что вся система должна быть подстроена под эти контракты. У таких контрактов есть своя зона применения:

  • здравоохранение,
  • лабораторное обеспечение,
  • ЖКХ,
  • питание школьников,
  • клининг и некоторые другие.

Они могут оплачиваться по конечному результату, потому что в них количественный результат подлежит количественной оценке, которая носит достоверный характер для обеих сторон контракта.

Есть и много сложностей. При заключении подобных контрактов надо учитывать многие нюансы. Для их реализации должны быть предложены четкая схема учета результатов, порядок принятия сторонами взаимной материальной ответственности, рассчитаны справедливые штрафные санкции. Необходимо выбрать правильный срок действия контракта и вписать тарифы в жесткие лимиты финансирования. При этом для каждой отдельной сферы применения эти контракты, их индикаторы будут специфическими.

 

Задайте вопрос эксперту

Воспользуйтесь возможностью задать вопрос экспертам, выбрав в списке ниже интересующую вас тему. Ответы на наиболее интересные вопросы появятся на страницах журнала "Экономическое обозрение".
Неверный ввод
Неверный ввод

Подписка

Уважаемые читатели!

Не забудьте оформить подписку на наш журнал на 2017 год.

Подписаться на журнал можно с любого очередного месяца во всех почтовых отделениях Узбекистана.

Оформить подписку можно также через редакцию, оплатив счет.

Наши подписные индексы:
- для индивидуальных подписчиков - 957;
- для предприятий и организаций - 958.

Журнал выходит 12 раз в год.

Цитатник "ЭО"

"Можно производить всё, чтобы не зависеть от импорта продовольствия. Но выгоднее возделывать то, что лучше растет и лучше продается".
ЭО, №6, 2013 г.
Review.uz 2014 - 2017. Все права защищены.
Перепечатка материалов допускается только при наличии активной ссылки на портал.