A+ A A-

СОВАЗ: сравнить всё

  • Автор  Луиза Махмудова, Ольга Непомнящая
Оцените материал
(3 голосов)
В Узбекистане реализуется проект по внедрению системы оценки воздействия актов законодательства (СОВАЗ). О том, что может дать СОВАЗ и каково влияние этого инструмента на социально-экономическое развитие страны, беседа «ЭО» с директором Центра оценки регулирующего воздействия Высшей школы экономики (Москва), приглашенным экспертом проекта ПРООН «Содействие в модернизации законотворчества, нормотворчества и системы оценки воздействия актов законодательства» Даниилом Цыганковым.

— Проект по внедрению СОВАЗ в Узбекистане начался в 2008 году. Как Вы оцениваете достигнутые на сегодняшний день результаты?

— В ходе визита в вашу страну у меня состоялся ряд встреч с представителями госорганов, которые наиболее активно вовлечены в этот проект, в том числе Министерства юстиции, Госкомконкуренции и другими. С конца прошлого года реализация проекта в Узбекистане заметно активизировалась. Можно сказать, что начался новый этап.

Как мне видится, СОВАЗ проходит в Узбекистане непростой путь, что, в общем-то, характерно для многих стран. Например, во Франции система вводилась 13 лет, и успех пришел лишь с третьей попытки. Правда, тогдашнему президенту Николя Саркози пришлось изменить Конституцию, внеся в нее поправки, требующие от правительства проводить ОРВ* перед внесением документов в Национальную ассамблею Франции. В России ОРВ была введена лишь с четвертой попытки в мае 2010 года.СОВАЗ — трудоемкая процедура, требующая настоящей «революции в умах» чиновников

Такой длительный временной период внедрения СОВАЗ обусловлен тем, что это трудоемкая процедура, требующая настоящей «революции в умах» и чиновников, и бизнеса. Также необходимо накопить определенный опыт в проведении различных оценок: влияние на конкуренцию, реализацию отраслевых политик и т.д.

 

— Можно ли внедрять СОВАЗ «по частям» или это должно осуществляться комплексно?

— Все начинается с создания законодательной базы, делающей СОВАЗ обязательным механизмом при принятии нормативно-правовых документов. Затем необходимо реализовать несколько пилотных проектов, чтобы выявить сильные и слабые стороны этого процесса в контексте конкретной страны.

Ведь что стоит за понятием «ОРВ» или «СОВАЗ»? Это означает высокую прозрачность всего процесса принятия нормативного документа: доступ любого заинтересованного лица к проекту законодательного акта, справке-сводке по итогам публичных консультаций, заключению об оценке и конечному акту.

Тогда видно, кто и что предлагал, как это учитывалось, как предложения отразились в итоговом документе. Это важно, поскольку доступен конечный результат. Уже не будет повторяться ситуация, при которой на этапе обсуждения много что говорится, а в итоге регулятором переписывается старая версия новыми словами, а рациональные предложения вычеркиваются под прикрытием «политической целесообразности».

В странах, где институт ОРВ состоялся, чиновники опасаются игнорировать опубликованное заключение. Ведь заключением обосновывается, что определенные шаги могут привести через год-два к большим потерям. Если эти негативные прогнозы оправдываются, то для того министерства, которое «пробило» такой законопроект, наступают неприятные последствия. То есть с внедрением ОРВ постепенно появляется и репутационная ответственность.

Понимая, что безграмотная деятельность может привести к негативным итогам, руководитель министерства или ведомства становится лично заинтересованным в том, чтобы привлечь к работе грамотных юристов, экономистов и т.д. Начинают наращиваться ресурсный потенциал, строиться базы данных.

Некоторые чиновники считают, что СОВАЗ не нужен, поскольку есть такой инструмент, как межведомственное согласование. Но их отличие как раз и заключается в гласности и прозрачности.

К тому же СОВАЗ — это не просто барьер плохому регулированию, это помощь в выработке оптимального регулирования, которое, кстати, не всегда однозначно. Кто-то выигрывает, кто-то проигрывает.

Например, при принятии документа в нем может быть определенный набор норм, при котором бизнес и потребители могут чуть-чуть потерять, а бюджет — выиграть. При другом наборе для бюджета ничего не изменится, часть бизнеса проиграет, а потребители выиграют и т.д.

Важно иметь соответствующий набор данных (цифр, фактов), чтобы прения экспертов не превратились в перетягивание одеяла на себя

На этом этапе важно иметь соответствующий объем данных (цифр, фактов), чтобы прения экспертов не превратились в перетягивание одеяла на себя. Когда одни считают, что наполнение бюджета — это хорошо, а бизнес может и поделиться, другие начинают «стращать», что бизнес вообще сейчас закроется и переедет в другую страну. Третьи полагают, что это все неважно, потому что не учтены факторы безопасности населения. Только четко выверенная доказательная база может позволить прийти к сбалансированному решению. И здесь мы упираемся в вопрос создания базы данных, в том числе и открытых.

 

— СОВАЗ предохраняет от «неразумных» актов или его действие шире?

— На первом этапе он будет выполнять действительно защитные функции. Затем необходимо переходить ко второму этапу, когда СОВАЗ, как инструмент регуляторной политики, начинает существенно влиять на рост ВВП. В англосаксонских странах, где эта система давно эффективно существует, подсчитано, что эффект от усилий по упрощению законодательства, улучшению ведения бизнеса, благодаря оценке воздействия, сопоставим с 1,5–2% ВВП. Если перевести в цифры, то на каждый вложенный доллар экономическая выгода составляет тысячу долларов. Правда, отдача эта не очень быстрая, ее можно ощутить через 5-7 лет.

Чтобы перейти ко второму этапу, необходима большая работа со всеми участниками: государством, бизнесом, обществом. Так, в Чехии сначала внедрение ОРВ происходило исключительно усилиями чиновников, без поддержки бизнеса. В итоге группа государственных служащих, не желавших внедрения этой системы, собралась в коалицию и обрушилась на головной орган (за ОРВ отвечал чешский МВД) с обвинениями в том, что он ретранслируют мнение бизнеса, не учитывая государственных задач, права граждан, вопросы здоровья и безопасности. Эти разногласия затормозили процесс внедрения ОРВ на несколько лет и оценку пришлось уже позиционировать на уровне Комиссии правительства.

Очень актуально обучение самих чиновников. Не только на уровне обзорных семинаров. Должно преподаваться больше практических кейсов, чтобы накапливался необходимый опыт, который трансформируется со временем в национальное методическое руководство.

Эффект от усилий по упрощению законодательства, улучшению ведения бизнеса, благодаря оценке воздействия, сопоставим с 1,5–2% ВВП

Как я отметил, Узбекистан вступил в активную фазу внедрения СОВАЗ. Об этом свидетельствует и создание Единого портала интерактивных государственных услуг, на котором стало возможным обсуждать рассматриваемые к принятию акты законодательства. Конечно, потребуется некоторое время, чтобы бизнес, граждане, научное сообщество, коммерческие и некоммерческие организации научились участвовать в этих публичных консультациях, могли «почувствовать вкус», увидев, что их мнения учитываются.

 

— СОВАЗ ориентируется в разных странах на разные цели: последствия в экономике, экологии, развитии бизнеса и т.д. С Вашей точки зрения, на что лучше ориентировать СОВАЗ в Узбекистане?

— Я думаю, что наиболее перспективно оценивать на предмет развития бизнеса, поскольку именно он влияет на развитие экономики в целом. Если у вас, благодаря созданию благоприятных условий, растет налоговая база, вы можете эти средства направить на социальное развитие и на защиту экологии.

Исторически ОРВ — это публичные консультации плюс расчеты. Ее целью было в 70-е годы не допустить излишних административных барьеров для малого и среднего бизнеса.

Для крупных корпораций с их штатом юристов, экономистов, секретариатом некоторые требования в администрировании не являются слишком обременительными. Для небольшой компании необходимость вести кадровый учет, сдавать большое количество отчетов, выполнять какие-то дополнительные требования становится тяжелым бременем.

"Наращивание требований ведет к тому, что субъекты МСБ либо закрываются, либо «уходят в тень», либо игнорируют эти требования"

На практике наращивание требований ведет к тому, что субъекты МСБ либо закрываются, либо «уходят в тень», либо игнорируют эти требования, потому что все их просто невозможно выполнить.

В последнем случае субъекты МСБ становятся просто «кормовой базой» для различных инспекторов. Это как раз пример плохого регулирования. Такая ситуация является питательной средой для низовой коррупции, что совсем не хорошо для общего управления, поскольку создает неверные стимулы. Бизнес теряет веру в справедливость, перестает участвовать в публичных консультациях, растет глухое недовольство и социальная напряженность.

Хочу привести пример из российской практики, к чему могут привести «непроверенные» решения правительства. С целью восполнения дефицита Пенсионного фонда несколько лет назад были повышены социальные отчисления для индивидуальных предпринимателей. Совокупный объем средств, которые изымались у этой категории, составил всего лишь доли процента от бюджета Пенсионного фонда. Но само решение в совокупности «выбило» с рынка и отправило в тень около полумиллиона самозанятого населения. И вернуть их обратно крайне сложно, потому что доверие подорвано.

Также не надо вводить те требования, которые государство не способно проконтролировать. Это тоже подрывает правосознание и дискредитирует государство. СОВАЗ же поможет своевременно оценить все эти риски и избежать ненужных действий.

 

— Вы можете привести пример положительного воздействия СОВАЗ на принятие решения?

— В России в начале 2011 года хотели ввести для бизнеса отчетность, которая способствовала бы сбору данных об экологическом загрязнении. Но проект нормативного акта, которым была бы установлена эта норма, был написан так широко, что под него попадало порядка 300 тысяч субъектов предпринимательства. Простые расчеты Департамента ОРВ российского Минэкономразвития показали, что для обработки поступающей отчетности необходимо увеличить штат надзорного органа на 1 200 единиц!

В итоге данная инициатива была отозвана, потому что выдвинувший ее госорган таких трудовых ресурсов, конечно, не имел. А ранее могли бы просто принять. И бизнес сдавал бы дополнительную отчетность, увеличивая свои издержки. При этом собираемая информация лежала бы мертвым грузом в шкафах чиновников.

 

— То есть СОВАЗ предусматривает не только обоснование, почему необходим тот или иной законодательный акт, но и конкретные ресурсы, за счет которых он будет реализован?

— Совершенно верно. Вопрос ресурсов очень важен. До внедрения СОВАЗ чиновники редко задавались этим вопросом. В итоге акт либо не выполняется, либо выполняется плохо и в обществе складывается мнение, что государство само не знает, чего хочет. Нужно, чтобы государственные служащие четко понимали, для чего они принимают тот или иной акт, а адресаты регулирования — что и для чего от них требуется. А если они еще и примут участие в публичных консультациях, поймут замысел, то и готовность его исполнять будет высокой. Такая процедура формирует лояльность в обществе и доверие к власти.

 

— Стоит ли оценивать документы, которые были приняты до внедрения СОВАЗ или лучше направить усилия на вновь создаваемую нормативную базу?

— Я думаю, что было бы очень полезно провести оценку некоторых уже принятых нормативных актов. Только нужно определить наиболее резонансные из них (экономически весомые). В этом случае не будет ограничения по времени на публичные консультации.

На таких экспертизах также очень хорошо можно набить руку. Уже имеются конкретные результаты от принятия законодательного акта. У бизнеса есть цифры и факты, сколько ему стоило исполнение тех или иных требований, было ли это эффективно либо предписания были проигнорированы.

 

— Каков, на Ваш взгляд, следующий шаг в области СОВАЗ должен сделать Узбекистан? Чему уделить особое внимание?

— Прежде всего, нужно в ближайшее время создать головной (уполномоченный) орган СОВАЗ. Если этим, например, будет заниматься Министерство юстиции, то в нем надо создать соответствующее управление и укомплектовать его высокопрофессиональными экономистами и юристами, специализирующимися в хозяйственном праве. Это управление должно выпускать заключения по итогам проведенной оценки (пока заключения действующая модель не предусматривает — только сводку поступивших замечаний и предложений в ходе публичных консультаций).

Вопрос ресурсов очень важен. До внедрения СОВАЗ чиновники редко им задавались. В итоге акт не выполняется и в обществе складывается мнение, что государство само не знает, чего хочет

Необходимо готовить специалистов в области СОВАЗ и нарабатывать собственный опыт. Начинать подготовку кадров необходимо уже на уровне вузов (магистерские программы по экономике, госуправлению, юриспруденции). Задача привлеченных экспертов, таких как я и других международных консультантов, — дать первоначальный импульс. Но СОВАЗ должна существовать исключительно как национальная система. Она не может быть передана на аутсорсинг.

Опыт накапливается с помощью пилотных проектов. Надо переходить от рассказов на семинарах, как все устроено в Латвии или в России, к тому, чтобы начать работать с собственными актами законодательств.

 

Беседовали

Луиза Махмудова,

Ольга Непомнящая

 

Примечание:
*ОРВ — оценка регулирующего воздействия, то же, что СОВАЗ.

{/akeebasubs}

 

Архив номеров за 2015 год

Задайте вопрос эксперту

Воспользуйтесь возможностью задать вопрос экспертам, выбрав в списке ниже интересующую вас тему. Ответы на наиболее интересные вопросы появятся на страницах журнала "Экономическое обозрение".
Неверный ввод
Неверный ввод

Подписка

Уважаемые читатели!

Не забудьте оформить подписку на наш журнал на 2017 год.

Подписаться на журнал можно с любого очередного месяца во всех почтовых отделениях Узбекистана.

Оформить подписку можно также через редакцию, оплатив счет.

Наши подписные индексы:
- для индивидуальных подписчиков - 957;
- для предприятий и организаций - 958.

Журнал выходит 12 раз в год.

Цитатник "ЭО"

"Мир безграничен. Если транспорт дешев".
ЭО, №12, 2013 г.
Review.uz 2014 - 2017. Все права защищены.
Перепечатка материалов допускается только при наличии активной ссылки на портал.