A+ A A-

Программа модернизации для представительной власти

  • Автор  Толибжон Мадумаров
Оцените материал
(1 Голосовать)
Программа модернизации для представительной власти Программа модернизации для представительной власти

Деятельность местных представительных органов власти должна иметь профессиональные свойства государственного органа, а также признаки государственной службы. В целях обеспечения дальнейшего развития и совершенствования деятельности Кенгашей народных депутатов разработана специальная программа, пилотный проект которой был запущен в Ташкентской области.

 

По материалам доклада, подготовленного в рамках совместного Проекта Кабинета Министров Узбекистана и Программы развития ООН (ПРООН) в Узбекистане «Поддержка системы местного управления: фаза-2» в сотрудничестве с Комиссией Сената Олий Мажлиса по содействию активизации и деятельности представительных органов власти на местах и Академией государственного управления при Президенте Республики Узбекистан.

 

Подчиненность или обособленность?
    В большинстве развитых демократических стран децентрализация государственной власти касалась, в основном, органов исполнительной и представительной власти, причем в последнее время акцент в этом вопросе делается на представительную власть. В связи с этим важным является определение оптимальной системы соотношения полномочий между низовыми и вышестоящими органами, в частности, между Кенгашами народных депутатов города, района, области и высшим представительным органом — Олий Мажлисом.

Децентрализация предполагает

наличие собственного правового статуса

у каждого местного органа власти


    Мировая практика свидетельствует, что в этом вопросе необходим индивидуальный подход. Так, если в одних странах для большинства органов представительной власти характерна относительная иерархическая подчиненность, то в других — абсолютная обособленность этих органов друг от друга. Децентрализация, в том числе и органов представительной власти, предполагает наличие собственного правового статуса у каждого местного органа власти. Вопросы дальнейшей демократизации государственной власти и управления, модернизации и оптимизации системы государственных органов, улучшения качества и уровня оказываемых государственных услуг уже давно находятся в поле зрения руководства республики. Концептуальные идеи отражены в Программе по реализации целей и задач демократизации и обновления общества, реформирования и модернизации страны.

 

Словосочетание «органы государственной власти на

местах» приводит к недоразумению в правоприменительной

практике при разграничении полномочий Кенгашей

и хокимиятов областей, районов и городов

 

    В частности, за республиканскими органами государственного управления должны оставаться вопросы защиты конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности республики, обеспечения правопорядка и обороноспособности страны, защиты прав и свобод человека, прав собственника и свободы экономической деятельности, проведения эффективной внешней политики, единой экономической политики, перераспределения финансовых и материальных ресурсов, принятия решений по важнейшим экономическим и хозяйственных вопросам (денежному обращению, созданию рамочных правовых условий деятельности хозяйствующих субъектов, развитию общереспубликанских транспортных инженерных коммуникаций, созданию новых структуроопределяющих производств), общей социальной политики, вопросы экологии.
    Все остальное, в первую очередь вопросы реализации рыночных реформ, стимулирование предпринимательства, развитие частной собственности, занятости населения, насыщения потребительского рынка, развитие социальной инфраструктуры, повышение материального благосостояния людей и сильной социальной защиты населения, должно решаться органами государственной власти на местах: хокимами и Кенгашами народных депутатов.
    Совершенно очевидно, что полномочия органов государственной власти на местах могут быть значительно расширены в различных сферах. Таким образом, необходимы последовательное определение конкретных полномочий и поэтапная, а не разовая их передача. Кроме того, необходимо четкое разграничение полномочий хокимов и Кенгашей народных депутатов на соответствующей территории. При реформировании и усовершенствовании деятельности органов представительной власти основное внимание уделяется депутатскому и парламентскому контролю за деятельностью исполнительных органов власти.
    Эффективность реализации законов всегда должна быть в зоне депутатского парламентского контроля. Так как законы в жизнь реализует исполнительная власть — правительство и хокимияты на местах, то контроль Законодательной палаты над правительством, а представительных органов на местах — Кенгашей — над хокимиятами должен быть жестким.

Государственное предписание в помощь
    Законодательную основу деятельности Кенгаша народных депутатов составляют Конституция Республики Узбекистан, Закон «О государственной власти на местах», а также более 200 законов и подзаконных актов, в которых закреплены структура, штатная численность, основные задачи, направления деятельности, полномочия и порядок работы Кенгаша народных депутатов.
    В соответствии со статьей 99 Конституции представительными органами власти в областях, районах и городах (кроме городов районного подчинения) являются Кенгаши народных депутатов, возглавляемые хокимами. При этом, согласно статье 102, хоким области, района и города возглавляет представительную и исполнительную власть, вследствие чего «размываются» границы принципа разделения властей.
    Признавая данный факт, многие специалисты и эксперты Узбекистана отмечают, что такая мера изначально была заложена в идее учреждения института хокима, который был призван обеспечить единый подход к обеспечению реализации государственной политики на местах.

 

Эффективность реализации законов

всегда должна быть в зоне депутатского

парламентского контроля


    Так, исходя из содержания статьи 100 Конституции, можно сделать вывод, что к совместному ведению Ташкентского областного Кенгаша народных депутатов и областного хокима относятся практически все сферы деятельности. Это вопросы экономического, социального и культурного развития территорий, обеспечение законности, правопорядка и безопасности граждан, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов, сборов, формирование внебюджетных фондов, местное коммунальное хозяйство, охрана окружающей среды, принятие нормативных актов и т.д.
    На практике всеми этими вопросами фактически занимается хоким области и его исполнительный аппарат. Областной Кенгаш народных депутатов занимается лишь формальным периодическим рассмотрением итогов этой работы.
    Другие статьи Конституции закрепляют такие вопросы деятельности Кенгаша народных депутатов, как его функции, юридическую силу принимаемых решений и сроки полномочий (ст. 101), полномочия в назначении и освобождении от должности хокимов областей, районов и городов (ст. 102, 103), правовую основу организации деятельности, объем полномочий и порядок выборов Кенгашей (ст.103).

 

Отсутствие законодательного регламента процессуальных

норм о порядке и механизме работы Кенгашей порождает

непонимание того, как реализовывать в повседневной

деятельности свои многочисленные функции и полномочия


    Анализ правовых актов, составляющих законодательную основу деятельности Кенгаша народных депутатов, показал, во-первых, что полномочия Кенгашей закреплены в них словосочетанием «органы государственной власти на местах». Под этим подразумеваются как Кенгаши, так и хокимы областей, районов и городов. Соответственно эти полномочия относятся к совместному ведению Кенгашей и хокимов разных уровней. Это обстоятельство приводит к недоразумению в правоприменительной практике, так как для депутатов Кенгашей, в том числе и Ташкентской области, не ясно, какие именно функции относятся к их исключительной компетенции.
    Второе. Отсутствие подзаконных актов, регламентирующих процессуальные нормы о порядке и механизме функционирования Кенгашей, на практике порождает у депутатов непонимание того, как реализовывать в повседневной деятельности те многочисленные функции и полномочия, которыми они наделены.
    В некоторых случаях такие процессуальные нормы закрепляются непосредственно в самих законах, однако и в них выявлен ряд коллизий. Например, согласно статье 7 Конституционного закона Республики Узбекистан «Об усилении роли политических партий в обновлении и дальнейшей демократизации государственного управления и модернизации страны», партийным группам областных и Ташкентского городского Кенгашей народных депутатов предоставлено право инициировать представление Президенту обоснованных заключений о неудовлетворительной деятельности хокимов областей и города Ташкента. В случае, если эта инициатива поддерживается ведущими партийными группами, Президент назначает ее обсуждение в Кенгаше народных депутатов и в соответствии с результатами принимает решение. Данное полномочие ни разу не было использовано не только Кенгашем Ташкентской области, но и другими кенгашами республики. Причина этого видится в том, что депутатам не ясна формулировка «обоснованное заключение» (кто определяет это?) и кого имеют в виду под понятием «ведущие партийные группы», в случае если такая инициатива выдвинута партийной группой от УзЛиДеП.
    Третье. Нет четких разграничений функций и полномочий Кенгашей народных депутатов на уровне области, района или города. Не все депутаты на местах имеют четкое представление о роли Кенгашей в решении вопросов социально-экономического развития региона.
    Четвертое. Неотложной с точки зрения соблюдения принципа законности представляется необходимость утверждения Примерного регламента Кенгаша народных депутатов Постановлением Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан, что придаст этому документу юридическую силу государственного предписания общеобязательного характера.

Как это работает
    Напомним, что Кенгаш народных депутатов Ташкентской области является представительным органом государственной власти и состоит из 60 депутатов. Последние выборы прошли в декабре 2014 года, на которых наибольшее число мест набрала Либерально-демократическая партия Узбекистана. В процентном соотношении партия состоит из представителей частного бизнеса и фермеров (25%), органов хозяйственного (17%) и государственного управления: образования (15%), здравоохранения (8%) и т.п.
    Принцип равного представительства (квота — не более 60 депутатов, согласно Закону «О выборах в областные, районные и городские Кенгаши народных депутатов») не учитывает количественный состав избирателей в регионах Узбекистана. Например, в Ташкентской области он значительно меньше, чем в г.Ташкенте, и значительно больше, чем в других областях республики.
Количественный состав депутатов в данном случае предоставляет возможность для оперативной организации и проведения многочисленных сессий. Однако, по их мнению, это ограничивается статьей 17 Закона «О государственной власти на местах», в которой сказано, что сессии местного Кенгаша созываются по мере необходимости, но не реже двух раз в год. В целях активизации деятельности было бы целесообразным заменить эту норму на другую, позволяющую проводить, например, внеочередные сессии.

 

Анализ практики подготовки, рассмотрения

и утверждения местных бюджетов показывает,

что часто Кенгаши народных депутатов

имеют минимальное влияние на этот процесс


    В соответствии с концепцией государственной власти к числу основных элементов органа государственной власти относятся в том числе профессиональный (постоянно действующий) характер его деятельности, а также наличие штата государственных служащих, получающих вознаграждение из государственного бюджета.
    В рамках Программы повышения потенциала Кенгаша народных депутатов прошла апробацию модель постоянно действующего аппарата областного Кенгаша. Областным хокимиятом была выделена одна штатная единица для координации и поддержки деятельности Кенгаша во время и в период между сессиями, а со стороны проекта был закреплен ментор-консультант. В целях оказания помощи депутатам были созданы списки экспертов — представителей профильных ННО при постоянных комиссиях Кенгаша.
    Результаты появились уже в первые три месяца работы проекта. Повысилась самостоятельность Кенгашей. Значительно активизировалась их деятельность. В частности, было достигнуто соглашение о взаимовыгодном сотрудничестве с гражданским сектором Ташобласти и созданы экспертные группы при каждой постоянной комиссии Кенгаша. Были критически пересмотрены планы работ. Оказано практическое содействие в принятии пяти решений Кенгаша по актуальным проблемам социально-экономического развития региона.

Диагноз:
пониженный тонус
    Анализируя работу депутатов, следует сказать, что большинство принятых Ташкентским областным Кенгашем решений (около 80% от общего количества) касаются организационных вопросов (назначения, утверждения планов, регламента, создания комиссий, групп, советов и т.д.), заслушиваний хокима и сенаторов об итогах заседаний Сената Олий Мажлиса и Кабинета Министров, ежеквартальных бюджетных отчетов, а также исполнения решений вышестоящих органов. И лишь 20% решений были вынесены на основе депутатских запросов и по результатам изучения общественного мнения.

 

Представляется важным рассмотреть вопрос о введении

в законодательство норм, стимулирующих деятельность

депутатов в форме рейтинговой таблицы


    Подобное соотношение говорит о довольно низкой активности депутатов и партийных групп. В течение 2015 года ни одна партийная группа не внесла на повестку дня сессии ни единого вопроса. Нет жесткого и действенного депутатского контроля. Такие распространенные в парламентской практике способы, как изучение эффективности работы руководителей органов исполнительной власти, «депутатский час», постановка вопроса об ответственности должностных лиц, депутатские расследования и др. в деятельности областного Кенгаша, не используются.
    Есть претензии и к депутатским запросам. Не все из них достаточно проработаны, четко и грамотно сформулированы и логически выдержаны. Казалось бы, количество их растет из года в год (187 депутатских запросов, или 3 запроса на одного депутата в среднем в год), но в основном это достигается за счет активности только нескольких депутатов. Например, за январь-ноябрь 2015 года 15 депутатов не направили ни одного депутатского запроса.
    В рамках пилотного проекта были проведены тренинги по работе с депутатскими запросами (оформление, осуществление мониторинга за ходом его рассмотрения и направления ответа, подготовка проектов решений по депутатским запросам). Также были организованы отдельные мероприятия, например, заслушивание отчетов руководителей органов исполнительной власти перед Кенгашем или постоянными комиссиями.

Необходимо четкое определение круга вопросов,

решение которых регулируется исключительно

Кенгашами народных депутатов

 

Выполнить предназначение
    Одна из функций деятельности местных органов представительной власти — это нормотворчество. К сожалению, этой работой занимаются, в основном, сотрудники соответствующих подразделений хокимията области. Для улучшения навыков нормотворческой деятельности депутатов следует усилить депутатские слушания, которые дали бы возможность привлечь к нормотворческому процессу соответствующих ученых и специалистов-экспертов. Предметом депутатских слушаний могли бы стать не только подготовка и принятие решения Кенгаша, но и рассмотрение хода исполнения нормативно-правовых актов по итогам проведенных контрольных мероприятий.
И потом, это еще и возможность коллективного обсуждения депутатами с представителями местной администрации, общественности, научных организаций актуальных проблем района, области и совместное их решение.
    Несколько слов о функции Кенгаша. На практике она реализуется, главным образом, через обращения избирателей. Этого явно недостаточно.
    Для более качественного представления и защиты интересов народа необходимо внедрить механизмы, которые пока отсутствуют в законодательстве и не применяются в практике работы Ташкентского областного Кенгаша народных депутатов.
    1. Введение практики «наказов избирателей». Обоснованные и реально выполнимые предложения избирателей могли бы послужить более эффективному выражению воли и интересов местного сообщества.
    2. Обязательное участие депутатов в организации и проведении публичных слушаний, где депутат должен представлять интересы избирателей своего округа.
    3. Проведение депутатами опросов населения по актуальным вопросам.
    4. Разработка системы оценки работы депутата местного Кенгаша. Представляется важным рассмотреть вопрос о введении в законодательство норм, стимулирующих деятельность депутатов в форме рейтинговой таблицы. Это позволит гражданам получать своевременную, полную и достоверную информацию о деятельности своего избранника.
    Анализ практики подготовки, рассмотрения и утверждения местных бюджетов показывает, что часто Кенгаши народных депутатов имеют минимальное влияние на этот процесс. Местный бюджет утверждается на основе уже утвержденных параметров. Противоречия нормативно-правовых актов не позволяют Кенгашам устанавливать или изменять ставки налога либо других обязательных платежей. Так, согласно статье 24 Закона «О государственной власти на местах», к основным полномочиям областного, районного и городского Кенгаша народных депутатов относятся установление ставок местных налогов и других обязательных платежей в пределах размеров, установленных законодательством. Однако в статье 27 Налогового кодекса установление ставок налогов и других обязательных платежей отнесено к полномочиям Президента Республики Узбекистан.
    В рамках проекта разработаны рекомендации по усилению бюджетных и фискальных полномочий Кенгаша народных депутатов. Они касаются возможности предварительного рассморения проекта местного бюджета, изменений к нему Кенгашами народных депутатов. Предлагается включить в состав местных налогов фиксированный налог по отдельным видам предпринимательской деятельности, налог за пользование водными ресурсами. Тем более, что в последние годы доходы от этих налогов полностью оставляются в распоряжении органов государственной власти на местах. Также предлагается регламентировать порядок, согласно которому установление ставок и льгот местных налогов и других обязательных платежей полностью перейдет в компетенцию Кенгашей народных депутатов области.

Курс на совершенствование
    Пилотный проект Программы повышения потенциала Кенгаша народных депутатов показал не только проблемы в работе местного органа власти, но также определил и пути их устранения.
В первую очередь необходимо усовершенствовать законодательную базу. Требуются изменения в Законе «О государственной власти на местах», в котором необходимо предусмотреть: четкое определение круга вопросов, решение которых регулируется исключительно Кенгашами народных депутатов; разграничение полномочий и функций местных Кенгашей народных депутатов и исполнительной власти на местах (с подкреплением комплексом правовых, организационно-технических и финансовых мер) с целью обеспечения принципа разделения властей. Усиление бюджетных и фискальных полномочий местных Кенгашей народных депутатов предполагает некоторые изменения как в Бюджетном кодексе Республики Узбекистан, так и в Налоговым.
В реформировании нуждается и система организационного и материально-технического обеспечения работы Кенгаша. Необходимо учредить постоянно действующий Аппарат Кенгаша. Пилотный проект показал действенность его работы.
    Чтобы Кенгаш стал государственным органом представительной власти, было бы целесообразно перевести определенную часть депутатов (например, председателей постоянных комиссий) на постоянную работу в Кенгаш в качестве государственных служащих. А профессиональный секретариат мог бы обеспечить должное ведение делопроизводства.
    Можно также использовать кадровые и материально-технические возможности политических партий, сформировав в Кенгашах вспомогательные органы для организационного и информационно-аналитического обеспечения деятельности партийных групп. Следует как можно скорее внедрить систему оценки деятельности депутатов Кенгашей и их активности с обеспечением открытости этих показателей для представителей электората.
    И в завершение — деятельность Кенгашей народных депутатов должна быть прозрачной и открытой. Этому способствует полномасштабное взаимодействие с ННО, СМИ, другими институтами гражданского общества, установление прямого гражданского диалога с избирателями.

 

 

Толибжон Мадумаров,
заместитель председателя Комитета Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан по законодательству и судебно-правовым вопросам

Задайте вопрос эксперту

Воспользуйтесь возможностью задать вопрос экспертам, выбрав в списке ниже интересующую вас тему. Ответы на наиболее интересные вопросы появятся на страницах журнала "Экономическое обозрение".
Неверный ввод
Неверный ввод

Подписка

Уважаемые читатели!

Не забудьте оформить подписку на наш журнал на 2017 год.

Подписаться на журнал можно с любого очередного месяца во всех почтовых отделениях Узбекистана.

Оформить подписку можно также через редакцию, оплатив счет.

Наши подписные индексы:
- для индивидуальных подписчиков - 957;
- для предприятий и организаций - 958.

Журнал выходит 12 раз в год.

Review.uz 2014 - 2017. Все права защищены.
Перепечатка материалов допускается только при наличии активной ссылки на портал.