A+ A A-

Гид по развитию регионов

  • Автор  Шарофиддин Назаров
Оцените материал
(1 Голосовать)
Гид по развитию регионов Гид по развитию регионов

В условиях глобализации и роста межрегиональной конкуренции именно разработка стратегий развития регионов приобретает особую актуальность. Результаты развития любого государства, как в целом, так и на уровне его субъектов, становятся сомнительными без четких планов и согласованных критериев.

Для достижения желаемого будущего

Устойчивое развитие регионов обеспечивают правильная стратегия и комплексные программы и проекты, реализация которых зависит от качества управления социально-экономическими процессами и рационального использования имеющихся ресурсов.

С этой позиции принятая в Узбекистане Стратегия действий по пяти приоритетным направлениям развития республики в 2017-2021 годах ставит новые задачи по их дальнейшей реализации на всех уровнях исполнительной власти, в том числе в регионах.

В Узбекистане полномочия по определению основных направлений развития регионов возложены на органы государственной власти на местах: хокимияты и местные Кенгаши народных депутатов. Согласно принципу разделения властей, разработка практических мер по развитию регионов является функцией исполнительной власти. Основная нагрузка по подготовке любых программ и планов в этом направлении должна ложится на хокимов и их исполнительные аппараты. Однако на практике инициаторами определения перспектив развития регионов выступают Кабинет Министров, государственные комитеты и республиканские ведомства. Причина тому — отсутствие достаточных организационно-кадровых, материально-технических и финансовых возможностей. Учитывая это, в помощь органам государственной власти на местах создано Практическое руководство по разработке стратегий развития региона (СРР). Руководство представляет хокимиятам «пошаговый» план действий на основе концептуально нового единого подхода к разработке СРР.

СРР формируется индивидуально, исходя из особенностей каждого региона, с учетом обеспеченности природно-экономическими ресурсами, структуры и уровня развития экономики, степени актуальности социальных и экологических проблем и т.д. Процесс разработки СРР состоит из анализа проблем, оценки внутренней и внешней среды, определения сравнительных и конкурентных преимуществ отдельных территорий, выбора сценариев развития, обоснования предпосылок и источников эффективности и повышения социально-экономического развития региона.

 

Стратегия развития регионов

формируется индивидуально, исходя из

особенностей каждого региона

 

Опыт европейских стран показывает, что принятые ими СРР представляют собой документ, поясняющий позиции властей в сфере социально-экономической политики и приоритетных направлений развития региона, которые должны поддерживаться и стимулироваться местным частным сектором, общественными институтами. То есть стратегия должна объединять усилия всех представителей общества, направленные на решение самых актуальных вопросов территориального развития. В этом плане стратегия служит средством для координации усилий и достижения взаимопонимания.

Таким образом, СРР определяет основные направления деятельности сообщества и представляет собой так называемую «дорожную карту» для представительной исполнительной власти на местах, а также широкой общественности для достижения желаемого будущего.

Ориентиры «дорожной карты»региона

Анализ региональной политики Узбекистана показывает, что в республике особое внимание придается обеспечению территориальной сбалансированности национальной экономики и сокращению региональных диспропорций. При этом политика республики связана с общей политикой модернизации отраслей и секторов экономики.

Принимаемые в Узбекистане программы предполагают реализацию комплекса мероприятий по основным отраслям экономики — промышленность, сельское хозяйство, сфера услуг, производственная и социальная инфраструктура — и имеют непосредственную связь с пространственным развитием регионов. В стране действует несколько среднесрочных программ, которые касаются, например, модернизации, технического перевооружения сельскохозяйственного производства, развития сферы услуг, локализации производства готовой продукции, комплектующих изделий и материалов, развития электротехнической промышленности республики, улучшения мелиоративного состояния орошаемых земель, рационального использования водных ресурсов и т.д.

 

Согласно принципу разделения властей,

разработка практических мер по развитию

регионов является функцией

исполнительной власти

 

В рамках повышения социального развития страны реализуются государственные программы здравоохранения, образования, жилья, способствующие росту качества и уровня жизни населения. Вместе с тем в стране принимаются и реализуются территориальные программы, направленные на повышение индустриального потенциала и создание современных объектов услуг и туризма в конкретных регионах. Речь идет, в частности, о Программах развития промышленного потенциала областей. С целью обеспечения благоприятного уровня жизни формируется социально-экономическая база развития низовых территорий — генеральные планы городов и районов. Наряду с программами по социально-экономическому развитию регионов особую актуальность имеют меры по обеспечению экологической безопасности страны и ее регионов. В этом направлении также работает ряд программ. В последние годы широкое развитие получили новые формы пространственного развития, такие как создание свободных индустриально-экономических и индустриальных зон в Навоийской области, специальных индустриальных зон «Ангрен», «Джизак».

Все программы и проекты разрабатывались на уровне центральных министерств и ведомств и во многом были недостаточно взаимосвязаны между собой. В большинстве случаев в стремлении снизить региональные диспропорции и обеспечить выравнивание социально-экономического развития регионов не учитывались их возможности и особенности, заключающиеся в конкурентных преимуществах, энергетическом потенциале, качестве трудовых ресурсов, возможностях выхода на внешние рынки и соседние территории, транспортной инфраструктуре и т.д.

Одним из объяснений этого является применение сохраняющихся элементов бывшей централизованной плановой системы при определении перспектив экономического развития регионов. Именно разработка программ и проектов регионального развития непосредственно на уровне центральных министерств и ведомств привела к тому, что участие частного сектора и органов местного самоуправления в планировании развития регионов было ограничено. При этом хокимияты выступают в большинстве случаев исполнителями государственной территориальной политики, выработанной центральными органами управления.

Между тем статьей 100 Конституции Республики Узбекистан одной из основных задач хокимиятов областей, районов и городов определено решение вопросов экономического, социального и культурного развития территорий. Это обязывает местные органы власти реализовывать идеи, концепции, программы и проекты по развитию регионов, чтобы обеспечить повышение уровня и качества жизни населения. А в соответствии со статьей 25 Закона «О государственной власти на местах» хокимы представляют основные направления экономического и социального развития области, района, города соответствующему представительному органу власти для утверждения. Из этого следует, что хокимы и местные Кенгаши фактически должны определять стратегические направления развития региона.

Однако из-за сильной вертикали власти и высокого уровня централизации принятия решений хокимияты ограничены в возможности самостоятельного определения и реализации мер по среднесрочному и долгосрочному развитию региона. Также этому не способствуют действующая система бюджетирования и межбюджетные отношения.

 

Для проведения эффективной территориальной политики требуется совершенствовать существующие механизмы и инструменты управления социально-экономическими процессами регионов. Поэтому, с учетом международного опыта, необходимо рассмотреть практику разработки СРР с использованием инструментария интегрированного планирования и активного вовлечения в процесс планирования развития регионов частного сектора и местных сообществ.

Интегрированные программы и проекты впоследствии позволят объединить наиболее важные для социально-экономического и экологического развития задачи в одном систематизированном документе — в СРР. С одной стороны, стратегия сократит число существующих отраслевых программ, с другой — повысит роль местных органов власти в планировании развития регионов с учетом их интересов и нужд. В итоге реализация стратегии позволит рационально распределить и использовать ресурсы; создать рабочие места и повысить доходы населения; обеспечить качественными социальными услугами в здравоохранении, образовании, социальной защите и социальной инфраструктуре; качественно управлять социально-экономическими процессами региона.

СРР также даст возможность связать комплексную картину имеющихся людских, материальных и производственных ресурсов с наиболее важными социально-экономическими задачами на местном уровне и определить приоритеты развития региона. При этом стратегия может быть селективной, среднесрочной или долгосрочной.

Конечно, на начальных этапах возникнут вопросы. Как разработанные стратегии будут интегрироваться в существующую систему? Как будет продвигаться работа по их разработке и что ожидается на более поздних стадиях?

 

Расширение масштабов в реализации

СРР во многом будет обеспечено

постоянной адресной и технической

поддержкой местных органов власти

 

Первоначально разработанные программы и проекты СРР будут дополнять существующие национальные (и международные) программы развития регионов и отраслевые программы. При этом разработанные СРР не должны копировать и/или дублировать национальные и отраслевые программы и проекты, утвержденные ранее. В то же время существующие национальные и отраслевые программы следует учитывать в основных направлениях СРР.

Внедрение СРР должно осуществляться поэтапно и постепенно. Достижение успеха и расширение масштабов в реализации СРР во многом будет обеспечено постоянной адресной и технической поддержкой местных органов власти.

Новый подход к развитию регионов может привести к существенным изменениям в восприятии СРР населением, увеличению доверия к хокимиятам и повышению активности частного сектора в региональном планировании. Ведь в этот процесс будут вовлечены все заинтересованные стороны. В результате большая ответственность регионов в построении своего социально-экономического развития предоставит правительству новый инструмент в формировании более рациональных и эффективных региональных программ развития.

Как показывает мировая практика, формирование СРР предполагает увязку долгосрочных целевых ориентиров как по вертикали (отдельные территории, области, страна), так и по горизонтали (отдельные отрасли и сферы экономики). При этом необходимо учитывать интересы субъектов предпринимательства и местного сообщества. Для этого, возможно, потребуется применение пока еще нетрадиционных методологических подходов.

Этапы нового пути

Международная практика показывает, что развитие региона всегда начинается с формирования СРР. Временной горизонт для СРР охватывает от трех до пяти лет, при этом стратегическое видение разрабатывается на более долгосрочную перспективу — пять и более лет.

Процесс разработки и реализации СРР состоит из пяти этапов. Критически важными являются стадии, которые отражают, в основном, организационные и функциональные вопросы разработки СРР. И это естественно — без соответствующей организации разработанные программы и проекты развития региона не будут работать надлежащим образом, а реализовывать будет нечего.

Первый этап — организационный. Основу нормативно-правовой базы СРР составляет Конституция Узбекистана (ст. 100), а механизм реализации этой конституционной нормы закреплен в статьях 24 и 25 Закона «О государственной власти на местах». Законодательство по этому вопросу включает также указы и постановления Президента и Кабинета Министров, комплексные и территориальные программы развития.

Представляются необходимыми придание правового статуса СРР в Законе «О государственной власти на местах» в новой редакции и увязка разработки СРР с формированием среднесрочного бюджета. Это предполагает внесение соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Республики Узбекистан.

На этом же этапе определяются «лидеры» развития региона, создаются Координационная группа (Комиссия) во главе с хокимом области и рабочие группы. Последние должны заниматься подготовкой материалов по каждому основному направлению СРР, включая программы и проекты. Поэтому в их составе должны быть квалифицированные специалисты и научные работники (экономисты, юристы, финансисты, эксперты по экологии, землепользованию, водным ресурсам и т.д.). Также могут привлекаться международные эксперты.

Выбор индикаторов для оценки развития

региона во многом зависит от приоритетов

и поставленных целей

Одним из шагов должно стать привлечение всех заинтересованных в развитии региона сторон. А это — наряду с хокимиятом — предприниматели (от крупных государственных предприятий или компаний до индивидуальных предпринимателей). Также местное сообщество — махалли, сельские сходы граждан, профсоюзные и общественные организации, негосударственные некоммерческие организации и другие институты гражданского общества. Заинтересованные стороны привносят свои знания и видение, усиливая надежность процесса планирования.

Перед внесением проекта СРР на утверждение Кенгаша народных депутатов он должен быть опубликован на официальном веб-сайте хокимията и в средствах массовой информации для широкого общественного и экспертного обсуждения.

Может потребоваться внесение

соответствующих изменений

в Бюджетный кодекс в части

среднесрочного планирования

местных бюджетов с учетом СРР

 

Второй этап — ситуационный анализ, который предполагает тщательную оценку основных сфер развития региона — социальной, экономической, институциональной, окружающей среды. Разработчикам СРР необходимо избегать сбора и анализа чрезмерного количества информации, не добавляющей или не представляющей практической ценности для оценки и разработки стратегии. В случаях, когда хокимияты ограничены в количестве персонала, могут быть привлечены представители заинтересованных сторон.

Необходимо отметить, что выбор индикаторов для оценки развития региона во многом зависит от приоритетов и поставленных целей. Завершающим шагом этого этапа является SWOT-анализ, который формирует преимущества и недостатки развития района. Метод SWOT-анализа в стратегическом планировании заключается в разделении факторов и явлений на четыре категории: strengths (сильные стороны), weaknesses (слабые стороны), opportunities (возможности) и threats (угрозы).

Третий этап — разработка стратегии. Понятно, что СРР, как правило, состоит из вводной, основной и заключительной частей. В вводной части излагается актуальность и видение перспективных направлений развития региона. В основной — даются оценка уровня и приоритетные направления его развития. В заключительной части приводится механизм реализации и мониторинг выполнения СРР (программ и проектов).

Видение СРР — это описание приоритетного направления развития региона, позволяющее сообществу представить четкую картину развития территории. Именно на его основе ставятся задачи, разрабатываются программы и проекты.

Далее на этом этапе необходимо определиться с целевыми ориентирами стратегии. В целом, системный процесс разработки, согласования и выбора стратегических целей по их содержанию можно представить как «стратегическое целеполагание», когда из существующего множества стратегических целей и путей их достижения выбираются наиболее подходящие с учетом различных допущений и ограничений.

На следующем этапе — планирование реализации программ и проектов — необходимо отразить требуемые бюджетные, человеческие и другие ресурсы для внедрения СРР. Ожидается, что при составлении среднесрочных бюджетных заявок хокимияты будут также руководствоваться разработанной СРР. При этом в «приоритезации» различных программ и проектов надо удостовериться, что они не конкурируют за имеющиеся ресурсы.

На начальных этапах бюджетных средств на реализацию СРР может быть немного. Однако, учитывая, что стратегия является отражением интересов всех жителей региона, ее реализация также может привлечь средства частного сектора и гранты международных организаций.

Цели развития региона могут формироваться на нескольких уровнях. На макроуровне формируются общие (типовые) стратегические цели развития региона. Выбор конкретных целей развития, исходя из специфики отдельного региона, осуществляется на мезоуровне. Дифференцированные цели путем их детализации во времени и пространстве разрабатываются на микроуровне. При этом последовательность и этапы целеполагания могут быть разными в зависимости от типа разрабатываемых стратегий.

При разработке СРР целесообразно сначала выбрать приоритетные цели. Например, для сильно отстающего региона главной стратегической целью может являться «повышение доходов и уровня жизни населения до среднереспубликанского значения». При этом приоритетными целями низшей иерархии могут быть «обеспечение устойчивого социально-экономического роста» и «развитие инфраструктуры региона». Далее эти приоритетные цели должны детализироваться до уровня основных направлений и задач. Например, способствовать реализации межтерриториальных проектов, созданию инфраструктуры для совместного использования и т.д.

Четвертый этап — реализация СРР. Этот этап характеризуют три позиции. Это связь с имеющимися национальными комплексными/отраслевыми программами и внесение изменений с учетом СРР, разработка новых программ, финансирование стратегии.

В силу комплексного масштаба разработка СРР должна быть интегрирована со всеми другими национальными программами. В случае несоответствия с ними целевых направлений СРР, целесообразно внести изменения в формирование национальных программ с учетом стратегии. Когда сделать это невозможно, необходимо учесть разработку дополнительных программ и проектов, соответствующих целевым ориентирам национальной политики и СРР. В Руководстве приведены критерии, на основе которых следует проводить отбор проектов.

Источниками финансирования при реализации программ и проектов СРР могут служить средства республиканского и местных бюджетов, внебюджетные фонды, частного сектора, кредиты коммерческих банков, иностранные инвестиции и займы, средства различных фондов и благотворительных организаций, займы и гранты международных доноров.

 

Публикация промежуточных

результатов и их обсуждение

могут послужить источником

 новых идей и ресурсов

 

Необходимо отметить, что при разработке среднесрочного местного бюджета хокимияты должны руководствоваться СРР. Повторимся, что может потребоваться внесение соответствующих изменений в Бюджетный кодекс в части среднесрочного планирования местных бюджетов с учетом СРР.

Однако зачастую средств местных бюджетов бывает недостаточно для успешной реализации СРР. Поэтому для привлечения альтернативных источников финансирования хокимияты должны иметь возможность применять различные стимулы для потенциальных инвесторов.

И еще. Важно, чтобы все заинтересованные стороны, особенно частный сектор, знали, что финансовая поддержка реализации СРР в конечном итоге будет способствовать повышению доходности хозсубъектов и расширению налогооблагаемой базы региона.

Пятый этап — мониторинг реализации СРР. Успешная реализация СРР, как правило, требует ежегодного мониторинга целевых ориентиров и программу действий по ее реализации. Причем он должен охватывать оценку не только достигнутых промежуточных или конечных результатов, но также и процесс реализации, уровень участия всех заинтересованных сторон, влияние внутренних и внешних факторов на динамику изменения местных условий и развитие региона.

Мониторинг осуществляется Комиссией с помощью специально созданной мониторинговой группы. В ее состав входят независимые эксперты во главе с заместителем хокима. Основными задачами группы являются определение индикаторов для оценки эффективности результатов каждой программы и проекта, а также консолидация всех полученных данных для оценки успешности реализации СРР в целом. Мониторинговая группа систематически представляет аналитический доклад о ходе реализации каждой программы и проекта Комиссии.

Кенгаш народных депутатов заслушивает отчет исполнительного органа о ходе выполнения СРР не реже одного раза в полугодие. По результатам обсуждения Кенгаш выносит постановление с оценкой программы действий, конкретных программ и проектов, в которых могут также содержаться предложения и рекомендации по их корректировке.

В идеале на каждом этапе разработки СРР необходимо проводить документирование, публикацию и рецензирование материалов. В проекте СРР должны быть учтены ценные замечания и конструктивные предложения, которые предварительно необходимо обсудить в рабочих группах и, по мере необходимости, отразить в соответствующих разделах СРР (видение, задачи, программы и проекты).

Публикация промежуточных результатов и их обсуждение могут послужить источником новых (дополнительных) идей и ресурсов. Следуя такому подходу, местные эксперты будут иметь дополнительные сведения для улучшения окончательного варианта СРР.

Для мониторинга результатов реализации СРР необходимо разработать критерии (индикаторы) оценки для анализа успешности планов мероприятий и СРР в целом.

Следует отметить, что большинство указанных у нас индикаторов заимствованы у Руководства ПРООН по устойчивому развитию. Они также могут быть использованы в ситуационном анализе и в оценке успешности реализации СРР. Как правило, выбор и применение индикаторов в оценке СРР во многом зависят от ситуационного анализа.

В целом, выбранные разработчиками индикаторы должны отражать нужды и приоритеты устойчивого развития региона.

Однако следует помнить, что выбор индикаторов успешности СРР всегда определяется разработчиками и исполнителями СРР, то есть всеми заинтересованными сторонами. Именно выбранные индикаторы региона будут направлять успех программ и проектов в рамках СРР.

 

 

Шарофиддин Назаров

Задайте вопрос эксперту

Воспользуйтесь возможностью задать вопрос экспертам, выбрав в списке ниже интересующую вас тему. Ответы на наиболее интересные вопросы появятся на страницах журнала "Экономическое обозрение".
Неверный ввод
Неверный ввод

Подписка

Уважаемые читатели!

Не забудьте оформить подписку на наш журнал на 2017 год.

Подписаться на журнал можно с любого очередного месяца во всех почтовых отделениях Узбекистана.

Оформить подписку можно также через редакцию, оплатив счет.

Наши подписные индексы:
- для индивидуальных подписчиков - 957;
- для предприятий и организаций - 958.

Журнал выходит 12 раз в год.

Review.uz 2014 - 2017. Все права защищены.
Перепечатка материалов допускается только при наличии активной ссылки на портал.