Асимметрия регионального развития

Асимметрия регионального развития

Как ее преодолеть недостаточно динамично развивающимся территориям?

Вопросы обеспечения комплексного и сбалансированного социально-экономического развития областей, районов и городов, оптимального и эффективного использования их потенциала рассматриваются как одно из приоритетных направлений принятой по инициативе Президента Республики Узбекистан «Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития страны в 2017-2021 годах».

В рамках этого курса реализуется ряд целевых территориальных программ, направленных на повышение промышленно-производственного потенциала территорий, производство изделий и материалов на базе местного сырья и ресурсов, активизацию урабанизационных процессов путем улучшения социально-бытовой инфраструктуры сельских районов и отдельных населенных пунктов. Принимаемые меры способствуют преодолению в слаборазвитых и депрессивных сельских районах острых проблем однобокой сырьевой направленности и диверсификации экономики, трудоустройства, улучшения жилищно-бытовых условий и др.

Региональная динамика

В целом наблюдается положительная динамика в экономическом развитии регионов. Если рассматривать период с 2015 по 2018 гг., то среднереспубликанский показатель роста ВРП составил 128,8%. Относительно низкие показатели наблюдались только в Сырдарьинской (113,7%), Навоийской (115,3%) и Кашкадарьинской (116,2%) областях, в основном, по причине снижения темпов роста в добывающих и перерабатывающих отраслях промышленности.

Тем не менее, наряду с достигнутыми положительными результатами в регионах сохраняются проблемы и диспропорции в развитии. Межрегиональная дифференциация по производству ВРП в 2018 году составила 3,4 раза. Несмотря на положительную тенденцию (снижение на 1 п., по сравнению с 2015 г.), этот показатель считается высоким на фоне пороговых значений для стран Европейского Союза (в 2,5 раза).

По вкладу (доле) промышленности в формировании ВВП разница между индустриально развитыми (Навоийская, Ташкентская область и г. Ташкент) и всеми остальными аграрными регионами (за исключением Кашкадарьинской, Ташкентской областей и Республики Каракалпакстан) в среднем составляет более 3 раз. Хотя за рассматриваемый период повышение ВРП на душу населения наблюдается в Андижанской, Джизакской, Наманганской, Самаркандской, Сырдарьинской и Хорезмской областях, тем не менее, по сравнению с индустриально развитыми регионами отставание по данному показателю составляет 3,5-4 раза. В этих регионах региональное промышленное производство на душу населения в 2,5-4,2 раза ниже республиканского показателя.

Следует отметить, что из 200 районов и городов Узбекистана разница в душевом производстве промышленной продукции 100 наиболее развитых и 100 наименее отстающих территорий составляет около 12 раз. Такое же соотношение 50 на 50 составляет 34 раза, 25 на 25 более 90 раз. Наиболее существенная внутрирегиональная дифференциация по данному показателю наблюдается в Ташкентской (37,4), Бухарской (34,9), Кашкадарьинской (27,2), Самаркандской (26,0), Навоийской (24,4), Андижанской (23,2), Сырдарьинской (20,7) областях и Республике Каракалпакстан (18,5).

Внутрирегиональная дифференциация по производству промышленной продукции на душу населения (за 2018 г.).


Сохраняющиеся дифференциация и диспропорции в уровне развития регионов и отдельных территорий ведут к проявлению асимметрии в их социально-экономическом развитии. Асимметрия в региональном развитии – это устойчивые во времени и пространстве отклонения в уровне экономического развития территорий. Другими словами, асимметричность – это тип регионального развития, при котором регионы, имеющие сравнительные преимущества, в дальнейшем его наращивают, при этом регионы, отстающие по тем или иным характеристикам, в дальнейшем усугубляют свое отставание.

Оценка территориальной асимметричности Узбекистана

Проведенный Центром экономических исследований анализ в разрезе 14 регионов за период 2000-2018 гг. показывает, что начиная с 2005 года по всем секторам материального производства (в расчете на душу населения) дифференциация усиливается. Хотя динамика индекса асимметричности по промышленности свидетельствует о сближении значений показателей основной части регионов, динамика коэффициентов по привлечению инвестиционных ресурсов в основной капитал к 2010 году показывает высокие колебания (волатильность) из-за высокой концентрации инвестиций в регионах, где реализуются крупные проекты. Это можно рассматривать также и как результат высокой диспропорции в развитии добывающей, обрабатывающей и перерабатывающей отраслей промышленности. Также за этот период наблюдался существенный рост дифференциации экономического пространства по экспорту товаров и услуг. За период 2010-2018 годов по всем рассматриваемым показателям, кроме платных услуг, индекс асимметрии показывает определенное снижение. Тем не менее, долгосрочная тенденция (2000-2018 гг.) соответствуют представлению об асимметричности регионального развития.

Индекс региональной асимметрии в период 2000-2018 гг.

Разница коэффициентов переведена в процентные соотношения (2005=100).

2000

2005

2010

2018

Показатели

2000

2005

2010

2018

Объемные показатели

Среднедушевые показатели

105

100

119

107

ВРП

63

100

116

101

118

100

111

105

Сельское хозяйство

93

100

112

109

92

100

118

106

Промышленность

73

100

70

83

101

100

92

107

Платные услуги

97

100

93

113

99

100

110

105

Объем строительных работ

81

100

107

102

104

100

100

85

Инвестиции в основной капитал

93

100

122

102

79

100

131

107

Объем экспорта

78

100

131

109

Асимметрию в экономическом развитии регионов полностью искоренить невозможно, поскольку ее возникновение имеет естественные основания, которые в допустимых пределах могут дать позитивный эффект для начала положительных процессов. Однако отрицательные последствия асимметрии представляются превалирующими и заключаются в следующем.

  • Усиление экономической изолированности и дальнейшее снижение человеческого капитала на отстающих и депрессивных территориях.
  • Нарушение баланса в системе расселения населения по территориям в связи с повышением мобильности трудовых ресурсов в виде трудовой миграции, возникновение ложной урбанизации в городах и агломерациях.
  • Усиление дифференциации в социально-экономическом положении регионов при локальном развитии нескольких агломераций.
  • Превышение определенных пороговых значений поляризации и начало пространственной фрагментации экономики и т.д.

Касательно влияния асимметрии на экономический рост и конкурентоспособность регионов имеются разные взгляды и их можно разделить на две группы:

1) наличие асимметрии в развитии регионов проявляется, прежде всего, в различиях регионов по способности инвестировать собственные сбережения для развития реального сектора. Если такие возможности в пределах национальной экономики ограничены, потоки инвестиций будут преимущественно направлены на инвестирование тех регионов, которые наиболее обеспечены природно-сырьевыми ресурсами. Это приводит к активизации воспроизводственных процессов в регионах с более развитым рынком или с более высокими тепами роста, что и дальше обостряет асимметричность в развитии регионов.

2) если экономическая система открытая, то на разных территориях национальной экономики появляются дополнительные факторы привлечения инвестиций (как внутренние, так и внешние), такие как технологический уровень и степень трудозатрат в экономике. При достаточной благоприятности этих факторов в этих регионах экономический рост может быть более интенсивен, чем на территориях, обеспеченных ископаемыми ресурсами. Именно высокая доходность капитала и производительность труда (минимальные затраты на труд и относительно высокая отдача) создают дополнительные условия для реструктуризации экономики данных территорий. Поэтому в этих регионах концентрация капитала (инвестиций в основной капитал) может быть выше, что является первопричиной увеличения разрыва между преуспевающими и отсталыми регионами.

Для выяснения влияния различных факторов на асимметрию развития территорий можно применить теорию пространственного развития Пола Кругмана, согласно которой в региональном развитии выделяются конкурентные преимущества «первой природы» и «второй природы». В «первой природе» главным является фактор природных ресурсов, а в содержание «второй природы» входят агломерационный эффект, человеческий капитал и институты. Сейчас многие ученые экономисты и практики больше стали обращать внимание именно на «вторую природу», как предопределяющий фактор в обеспечении эффективности и устойчивости развития территорий.

Результаты проведенного ЦЭИ регрессионного анализа факторов экономического роста регионов также подтверждают значимость факторов «второй природы» как наиболее эффективных. На современном этапе развития экономики именно технологический уровень и производительность труда предопределяют интенсивность экономического роста регионов Узбекистана и, естественно, становятся доминирующими факторами асимметрии развития. Наряду с этими, наиболее существенными в увеличении разрыва между преуспевающими и отсталыми регионами выделяются также факторы предприимчивости и развитости инфраструктуры.

Однако результаты проведенного анализа оставляют открытым вопрос о том, насколько факторы «первой природы» способствуют снижению асимметричности и экономическому росту регионов, обеспеченных природно-сырьевыми ресурсами, но которые из-за низкого уровня технологического развития и низкой производительности труда ограничены в наращивании своих сравнительных преимуществ.

Зарубежный опыт преодоления асимметричности

Большой интерес для Узбекистана может представлять опыт многих развитых стран (Великобритании, Германии, США, Италии и др.) по политике в отношении депрессивных территорий, ранее концентрировавшихся на ограниченном виде производств, прежде всего сырьевой направленности, где основной причиной депрессивности являлось изменение конъюнктуры рынка. Обычно на таких территориях со временим уровень занятости и доходов постепенно снижается, что приводит регион в депрессивное состояние. Для оздоровления экономики и решения социальных проблем в каждой стране применяются индивидуальные подходы.

В Германии была принята парадигма «среднего пути», согласно которой правительства земств и органы местного самоуправления проводят мягкую политику гармонизации сложившийся традиционной экономики с инновационным развитием путем продвижения новых проектов в области передовых технологий. Для этого земельные и местные органы управления оказывают поддержку в виде присуждения грантов, специальных премий, гарантий по банковским кредитам, предоставления льгот на местные виды налогов, амортизационных списаний и т.д. Если государственные инвестиции направляются на реализацию мер по модернизации крупных отраслевых комплексов, то частные инвестиции – на инновационные разработки и НИОКР, переобучение персонала, улучшение инфраструктуры и экологической обстановки.

В Великобритании в отношении депрессивных регионов применяются, в основном, косвенные методы стимулирования экономики в виде финансовой поддержки, которые заключаются в предоставлении гарантий на инвестиции в основной капитал, предоставлении кредитов на развитие производства, установлении различных поощрительных премий за создание рабочих мест и др. При этом развитие транспортно-коммуникационной и социальной инфраструктуры остается прерогативой государства.

Чтобы предотвратить реализацию экономически или экологически нецелесообразных проектов, предпринимаются разрешительные меры по строительству промышленных и иных производственных предприятий, проводятся контроль и тщательная экспертиза проектов. Для этой цели создаются специальные агентства территориального развития, которые отвечают за эффективное размещение производственных и иных мощностей, инфраструктуры и т.д.

В США создаются специальные комиссии для проведения согласованной федерально-штатной региональной политики. Основной задачей этих комиссий является возрождение отстающих (депрессивных) территорий путем выработки и реализации мер по стимулированию работы существующих мощностей, локализации технологических циклов переработки местного сырья до максимально возможной степени готовой продукции. В этом процессе основной функцией комиссии является обеспечение согласованности в действиях государства и интересах субъектов бизнеса. Также разрабатываются меры по привлечению в регион новых инвесторов для эффективного использования пространственных факторов экономического роста и потенциала рынка региона. В этом плане особое значение придается наличию различных ресурсов (трудовых, природно-сырьевых, земельно-водных, рекреационных и т.д.).

Для привлечения инвесторов и активизации деятельности местных предпринимателей, стимулирования вложений в основной капитал используются различные виды поддержки, такие как предоставление льготных кредитов, налоговые льготы и каникулы, создание условий для получения государственных заказов и т.д. Основное внимание в деятельности комиссий уделяется также улучшению предпринимательской среды и создание соответствующих инфраструктурных объектов (транспортные, информационно-коммуникационные и т.д).

Для решения проблем развития больших городов в виде гипертрофированного роста мегалополисов в последние годы проводится политика формирования рациональной системы развития малых городов США и организация местного самоуправления. Опыт создания реальных финансовых рычагов (приблизительно 60-70% доходов местного бюджета, а также поступления средств из бюджетов страны и штатов) для местных органов власти становится мощным инструментом для активизации местного саморазвития муниципальной экономики.

В канадской практике развития отдельных территорий особый интерес представляют организация исследования территорий с привлечением государственных и частных инвестиций, использование различных методов пространственного развития размещения объектов с учетом природно-климатических условий, особенно при развитии северных территорий. Кроме экстремальных природных условий, также учитываются особенности функционального профиля городов, наличие профессиональной рабочей силы, техника и технология производства, промышленная и бытовая инфраструктура с учетом специфики условий севера, что позволяет конструировать целостную систему «город–регион».

Для выработки эффективной политики регионального долгосрочного развития могли бы быть также полезными использование концепции полюсов роста западноевропейских стран, политика развития свободных и особых экономических зон Южной Кореи, Малайзии, Китая, территориального стратегического планирования ряда европейских и восточноазиатских стран.

Критический анализ зарубежного опыта региональной политики может быть полезным для уменьшения диспропорций в уровне развития регионов Узбекистана. Однако прямое подражание или копирование подходов высокоразвитых стран будет малоэффективным в проведении региональной политики. Учитывая специфику и условия отдельных территорий и регионов, целесообразно гармонизировать наиболее рациональные зарубежные методы и подходы с принципами и предпосылками проводимой в нашей стране региональной политики.

Региональное выравнивание ЕС

Европейский Союз. Выработка региональной политики в странах ЕС опирается на основные интеграционные принципы для выравнивания условий развития отстающих и депрессивных регионов, которые заключаются в гармоничном развитии отстающих и слаборазвитых территорий, установлении межтерриториальной и межрегиональной интеграции, в том числе и аграрной интеграции, создании общих нормативно-правовых условий регулирования предпринимательства и др. Для этого созданы и эффективно используются средства межрегиональных фондов.

Для проведения региональной политики ЕС, согласно Маастрихтскому соглашению (1993 г.), последовательно формируется и реализуется стратегия регионального развития. Согласно этой стратегии разрабатываются отраслевые и территориальные программы. Отраслевые программы больше ориентированы на реализацию конкретных проектов и имеют в большей степени инновационный характер. Например, это проекты по альтернативным источникам энергии и энергоэффективности, информатики, биотехнологиям и телекоммуникациям и т.д. Стратегия и территориальные программы направлены, прежде всего, на развитие проблемных регионов. Такими могут быть регионы с низким промышленным потенциалом или же имеющие недиверсифицированную и неконкурентную экономику.

Основной целью принятия таких стратегий и программных мер является более интенсивное вовлечение этих регионов в мирохозяйственные процессы с тем, чтобы дать возможность в дальнейшем решать свои проблемы собственными возможностями. Особое значение при этом придается мерам реструктуризации и созданию конкурентоспособных отраслей экономики этих территорий. Одним из составных элементов стратегии территориального развития выступает развитие производственной, социальной и рыночной инфраструктуры в ракурсе содействия интеграции территорий в единое европейское пространство.

Восточноевропейский опыт на примере Чехии

Опыт восточноевропейских стран, в частности Чехии, показывает, что при социалистическом режиме проводились некоторые элементы политики выравнивания условий экономического развития. После распада социалистической системы многие отрасли оказались неконкурентными перед западной технологией. Возникли серьезные проблемы в тяжелом машиностроении, коллективном секторе сельского хозяйства, низкий уровень мобильности рабочей силы привел к росту безработицы. Все это еще больше усилило разницу в развитии проблемных и относительно благополучных регионов страны. Текстильная и обувная промышленность постепенно начала сворачиваться из-за сравнительной дороговизны рабочей силы, по сравнению с Китаем и другими юго-восточными странами Азии. Особенно негативно это отразилось на таких регионах, как Моравия и Силезия.

При этом до вступления в ЕС сформированных концепций региональной политики в отношении слаборазвитых регионов в Чехии не существовало. Как только Чехия подала заявку на вступление в ЕС, пересмотр и новое понимание региональной политики стали неизбежными. В процессе вступления Чехии в ЕС были приняты нормы ЕС по региональной политике. Эти нормы определяют фундаментальные принципы регионального развития в странах-членах ЕС. Некоторые из них включают в себя четко прописанные отношения между регионами и центральным правительством, разделение управления и мониторинга, финансирование на долгосрочной основе, межрегиональную конкуренцию и преимущество инвестирования перед перераспределением. Одним из важнейших мотивов принятия норм региональной политики ЕС явилась возможность получения доступа к структурным фондам ЕС, которые могут помочь развить наиболее слабые регионы.

Для повышения административного потенциала и компетентности управления при переходе от центрального к региональному управлению было сформировано Министерство регионального развития Чехии, учреждены Координационный комитет и Агентство регионального развития. В 1999 году был принять Акт о поддержке регионального развития. Определены сферы ответственности чешских регионов и созданы рамки для национальной координации региональной политики. Правительство объявило о программе поддержки 18 проблемных районов.

Также правительством были приняты «Принципы правительственной региональной политики». Этот документ отразил принципы региональной политики ЕС, приоритетами которой явилось уменьшение существующего экономического и социального неравенства между регионами, а также безработицы в слабых регионах. Документом были также определены два типа проблемных регионов: экономически слабые регионы и структурно слабые регионы. Их определение было согласовано с нормами ЕС: структурно слабые регионы имеют высокую концентрацию промышленности, высокий уровень урбанизации и безработицы. Экономически слабые регионы сочетают преимущественно сельские области с низким уровнем урбанизации и экономического развития.

Адаптированные механизмы Узбекистана

Узбекистан стремится применять наиболее адаптированные меры, механизмы и методы государственного регулирования по структурным преобразованиям, модернизации и диверсификации экономики регионов. В этом плане представляется целесообразным глубже ознакомиться с постановкой проблемы отстающих и слаборазвитых территорий, рассмотренной на совещании, проведенном 26 февраля Президентом Республики Узбекистан.

Для эффективной реализации задач по комплексному развитию отстающих территорий Президентом страны были поставлены конкретные задачи перед Министерством экономики и промышленности, Министерством инвестиций и внешней торговли и другими министерствами и ведомствами. Президентом страны было указано на необходимость скоординированных действий министерств и ведомств в реализации ими мер по полному задействованию имеющихся ресурсов, резервов и возможностей отстающих и слаборазвитых территорий с учетом требований рынка.

Главой государства было обоснованно отмечено, что в 33 районах доля промышленности не дотягивает и до трех процентов от среднего показателя региона. При этом при размещении новых мощностей предпочтение отдается районам, находящимся ближе к центрам с благоприятной производственной и социальной инфраструктурой. Наличие перспективных возможностей для более широкого использования географического положения, сырьевой базы и трудовых ресурсов самых отстающих районов остается без должного внимания.

На совещании Президентом были поставлены конкретные задачи перед министерствами и ведомствами:

  1. выявление отстающих в социально-экономическом развитии территорий (районов и городов) по конкретным критериям оценки их отставания;
  2. разработка стратегии и комплексных программ развития отстающих в развитии территорий, предусмотрев в них определение:

- минеральных ресурсов и полезных ископаемых, пригодных для их промышленной обработки;

- путей и способов применения современных технологий эффективного использования земельно-водных ресурсов;

- эффективных вариантов использования логистического, экспортного и сервисного потенциала соседних и приграничных районов;

- возможностей создания малых промышленных зон на основе кооперации, а также реализации в них проектов по текстильному, дубильному производствам, пе­реработке и хранению плодо­овощной продукции;

- направлений по развитию производственной и транспортной инфра­структуры.

В целом, на этом совещании Президентом страны концептуально и в логической последовательности были изложены основные подходы к решению текущих, среднесрочных и долгосрочных задач по развитию недостаточно динамично развивающихся территорий. Из сказанного главой государства, как нам представляется, вытекают следующие обстоятельства:

- политика регионального развития, особенно в отношении слаборазвитых территорий, должна имеет долгосрочный характер и отражаться в стратегии долгосрочного развития. Стратегическое видение следует строить с четким определением основной миссии и целей, которые необходимо достичь в повышении уровня развития отстающих и проблемных территорий;

- задачи и проекты, которые требует совместных действий и партнерства центральных органов и местной власти, должны быть нормативно закреплены с соответствующими механизмами реализации. Это касается, прежде всего, тех задач (проектов), которые затрагивают широкий спектр интересов людей, проживающих в отстающих и проблемных территориях. Другими словами, проекты, охватывающие общие интересы населения (производственно-транспортная инфраструктура, ирригационно-мелиорационные сооружения и т.д.), не должны рассматриваться раздельно или по категориям, а комплексно, как это было сказано Президентом страны на совещании;

- при определении стратегических направлений следует дать предпочтение относительно интегрированным проектам, таким как развитие трудового и кадрового потенциала, эффективное использование производственной и социальной инфраструктуры во взаимосвязи с агломерационным потенциалом региона и приграничных территорий, кумулятивных и синергетических факторов экономического роста, развитием бизнес-среды и т.д. Поскольку интегрированные проекты требуют большего организационного и институционального потенциала и ресурсов, которым регионы обладают на недостаточном уровне;

- региональная политика касательно отстающих, слаборазвитых и проблемных территорий должна закрепиться конкретным механизмом (организационные, экономические и мотивационные меры) для привлечения и эффективного распределения ресурсов. Другими словами, должен быть описан понятный механизм привлечения средств (инвестиции, гранты, займы, кредиты и др. средства) в соответствующем нормативно-правовом документе, регулирующем действия властей и органов управления по концентрации всех источников и ресурсов, включая централизованные средства и внешние заимствования;

- необходимо определиться с правовой, организационной и институциональной базой формирования и реализации стратегии развития слаборазвитых и проблемных территорий. В этом плане система стратегических документов должна быть классифицирована в зависимости от уровня их формирования и реализации. В условиях Республики Узбекистан это система может быть трехуровневой. Первый уровень – это национальная стратегия развития, где будут определены основные принципы и подходы к социально-экономическому развитию слаборазвитых и проблемных территорий (регионов), стратегические направления отраслевого и секторального развития, также общая структура пространственного развития этих территорий; второй – региональный уровень, где будут определены стратегические цели, приоритетные направления и задачи по развитию слаборазвитых и проблемных территорий в регионе; третий уровень – определение социально-экономической базы развития для преодоления отсталости (слаборазвитости) или специфичных проблем районов и городов на среднесрочную и долгосрочную перспективу;

- определение адекватного участия негосударственных и общественных организаций, политических партий, ННО при подготовке и проведении мониторинга (с участием компетентного органа), а также общественного контроля за ходом реализации стратегии, внесение соответствующих изменений и дополнений в плане актуализации принятых стратегических направлений и задач, идентификация и мотивация партнеров по реализации проектов и т.д.;

- необходимость обеспечения прозрачности реализации стратегии следует рассматривать как важную составляющую эффективного управления процессом посредством современных коммуникационных и информационных систем.

В заключение стоит сказать, что, как показывает зарубежный опыт, асимметричность территориального развития, несмотря на объективные факторы этого явления, обусловленные рыночной природой, тем не менее вполне эффективно может нивелироваться при проведении адекватной государственной политики. И в Узбекистане эффективная региональная политика уже находится в активной стадии своего формирования.

Шарофиддин Назаров

Экономическое обозрение №7 (235) 2019

Поделиться постом

Похожие новости