Важнейшим шагом в направлении искоренения коррупции стало утверждение Указом Президента от 27 мая 2019 г. Государственной программы по противодействию коррупции на 2019-2020 годы. В документе в числе приоритетных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции на среднесрочную перспективу обозначено поэтапное введение системы декларирования доходов и имущества определенной категории государственных служащих с реализацией мер по созданию необходимой для этого технической инфраструктуры и программного обеспечения.

Будущее государственных активов

Внедрение системы декларирования соответствует статье 20 Конвенции ООН против коррупции, которая гласит: «при условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».

Как показывает международная практика, внедрение системы декларирования доходов, имущества и расходов государственных служащих направлено на достижение нижеследующих четырех основных задач:

- повышение доверия граждан к государственным институтам;

- предотвращение и своевременное разрешение ситуаций, могущих привести к конфликту интересов государственных должностных лиц, обуславливаемых их служебными полномочиями;

- предотвращение незаконного обогащения государственных служащих;

- защита репутации государственных служащих, ограждение их от неверных обвинений в незаконном использовании служебного положения.

Зарубежная практика

Система декларирования доходов государственных служащих в ее современной форме получила свое развитие в США после Второй мировой войны. Впервые официальное заявление о необходимости раскрытия перед общественностью доходов должностных лиц государства прозвучало в обращении Президента Трумена Конгрессу в 1951 году. Однако вначале идея декларирования стала реализовываться на практике на уровне отдельных штатов. Лишь в 1978 году Конгресс США принял Акт об этике в правительстве (Ethics in Government Act), устанавливающий для государственных служащих всех трех ветвей власти выше определенного уровня обязательное требование по раскрытию финансовой информации. Основной причиной такой продолжительности практического воплощения идеи декларирования является спор, разгоревшийся в обществе, относительно раскрытия служащими государственных организаций сведений, касающихся частной жизни, о чем свидетельствует волна судебных рассмотрений об объеме и характере раскрываемой информации в 1970-х годах.

Распределяя совместные доходы

В Великобритании Акт о предотвращении коррупции (Prevention of Corruption Act), который устанавливал требование раскрытия должностными лицами доходов, имущества и финансовых интересов, был принят в 1889 году. Примечательно, что парламент Великобритании в течение продолжительного времени воздерживался от принятия достаточно строгих требований к раскрытию информации, ссылаясь на честность и воздержанность своих членов. Лишь в 1974 году Палатой общин был представлен регистр по декларированию интересов (Register of Interests).

В Западной Европе системы декларирования начали складываться в 80-х годах прошлого столетия. С конца 80-х и начала 90-х годов, когда стартовали процессы демократизации в государствах Восточной и Центральной Европы, декларирование должностными лицами доходов и имущества стало практиковаться также и в этих странах. Среди обретших независимость стран, входивших в состав бывшего Советского Союза, в 1990-х годах требования по декларированию были введены в Беларуси и на Украине (1993 г.), в Латвии (1994 г.), Эстонии (1995 г.), Казахстане (1996 г.), Грузии, Литве (1998 г.). Позднее, в 2000-х годах, к ним присоединились Кыргызстан (2004 г.), Азербайджан (2005 г.), Таджикистан (2006 г.) и Россия (2008 г.).

Измерение коррупции

Первыми международными соглашениями по декларированию доходов и имущества государственных служащих стали Межамериканская конвенция против коррупции (Inter-American Convention Against Corruption) 1996 года и Конвенция Африканского Союза по предотвращению и борьбе с коррупцией 2003 года (African Union Convention on Preventing and Combating Corruption). Наиболее ранним документом Европейского Союза, устанавливающим требование по декларированию доходов и имущества, является Рекомендация Совета министров к странам-участникам о кодексе поведения для государственных служащих, принятая в 2000 году. Все страны, присоединившиеся к ЕС позднее, еще до вступления, предпринимали меры по предотвращению коррупции, включая системы декларирования.

Ориентиры ООН

К настоящему времени декларирование государственными служащими своего финансового и имущественного состояния стало глобальным стандартом, что нашло отражение в вышеупомянутой Конвенции ООН против коррупции, принятой в 2003 году. В соответствии со статьей 8 Конвенции, «каждое государство-участник стремится, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц».

Техническое руководство по осуществлению Конвенции ООН против коррупции (2010 г.) рекомендует придерживаться нижеследующих условий по раскрытию информации об активах и долевых паях должностных лиц:

• представляемая в декларации информация должна охватывать все существенные типы доходов и активов должностных лиц и их родственников;
• формы представления сведений должны позволять отслеживать изменение в финансовом положении должностных лиц на основе сравнения с предыдущим годом;
• правила и процедуры представления сведений должностными лицами должны, насколько это возможно, предотвращать возможности сокрытия какими-либо способами активов;
• должны быть обеспечены надежные системы контроля доходов и активов физических и юридических лиц, тесно связанных с государственными должностными лицами, такие, например, как система взимания налогов и регистрация имущества;
• строгое соблюдение должностными лицами обязательства по обоснованию/подтверждению источников своих доходов и имущества;
• ограничение по мере возможности декларирования несуществующих активов, которые позднее могут использоваться в качестве оправдания материальных богатств;
• наличие у органов надзора достаточных людских ресурсов, квалификации, технического потенциала и полномочий для осуществления эффективных мер контроля;
• законодательное закрепление санкций за нарушение требований декларирования.

В Конвенции ООН против коррупции в качестве основного ориентира для раскрытия информации служащими указывается конфликт интересов, что свидетельствует о том, что главной целью декларирования является обеспечение предотвращения столкновения должностных обязательств и частных интересов. В большинстве ситуаций сам факт существования конфликта интересов не означает, что служащий действует в ущерб общественным интересам, но есть риск того, что чиновник может поддаться искушению действовать в ущерб им.

Наиболее общепринятые подходы к урегулированию конфликта интересов включают:

• - разъяснение государственным служащим, бизнесу и широкой общественности понятия конфликта интересов и рисков, связанных с ним;
• - определение конкретных ситуаций, не совместимых с исполнением служебных обязанностей (например, определенная работа по совместительству, установление круга лиц, в отношении которых государственное должностное лицо не может принимать решения);
• - раскрытие информации о конфликте интересов общественности с расчетом на то, что общественный надзор заставит государственных служащих действовать в общественных интересах вопреки их частным интересам;
• - установление в государственных организациях порядка и процедур своевременного и добровольного разрешения ситуаций с конфликтом интересов, например, воздержания от участия в принятии решений в отношении лиц, аффилированных с должностным лицом.

Обсуждаемый проект

Во исполнение программы противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента от 27 мая 2019 г., был разработан и представлен на сайте для всенародного обсуждения проект постановления Президента Республики Узбекистан «О поэтапном введении системы декларирования имущества, доходов и расходов отдельных категорий государственных служащих и созданию необходимой технической инфраструктуры».

Обсуждены вопросы сокращения теневой экономики и предупреждения коррупции

Проект настоящего документа предполагает поэтапное введение ежегодного декларирования доходов, имущества и расходов для отдельных категорий государственных служащих, а также членов их семей: родителей, супруга (супруги), детей, включая усыновленных. В проекте постановления представлены списки по категориям должностей органов государственного и хозяйственного управления, органов исполнительной власти на местах, обязанных подавать декларацию, а также этапность применения к ним требований декларирования. Для отдельных категорий должностных лиц, перечень которых определяется Президентом Республики Узбекистан, согласно проекту документа, может устанавливаться расширенный круг членов семьи, включаемых в декларацию.

Предполагается, что непредставление государственными служащими лицами на установленную дату декларации либо представление ими неполных или недостоверных сведений об имуществе, доходах и расходах может служить основанием для прекращения со служащим трудового договора. Декларация, согласно проекту постановления, предоставляется также кандидатами при приеме на работу по соответствующим должностям государственных служащих. Непредставление декларации может служить основанием для отказа в приеме на работу.

Декларация заполняется в электронной форме и заверяется электронной цифровой подписью госслужащего. Сведения, представляемые в декларации, относятся к информации конфиденциального характера, подлежат защите в соответствии с Законом «О персональных данных» и не могут быть использованы для каких-либо иных целей. Предполагается, что должностные лица отдельных организаций, сведения о которых относятся к государственной тайне, предоставляют сведения о доходах и имуществе в форме справки с учетом положений законодательства о государственной тайне.

В целях повышения эффективности мер по предупреждению и противодействию коррупции во всех сферах жизнедеятельности общества и государства в соответствии с Указом Президента от 29 июня 2020 г. образован специально уполномоченный орган, ответственный за формирование и реализацию государственной политики в сфере предупреждения и противодействия коррупции, - Агентство по противодействию коррупции. В числе функций Агентства определены:

- организация внедрения и функционирования системы декларирования доходов и имущества государственных служащих, проверок достоверности деклараций, а также обеспечение своевременного реагирования на коррупционные проявления, выявленные в ходе данной работы;

- принятие мер по содействию внедрению в государственную службу стандартов добропорядочности («вакцины добропорядочности») и разрешения конфликта интересов, а также осуществлению контроля за их соблюдением.

Заключение

Эффективное внедрение системы декларирования потребует существенных целенаправленных мер со стороны ответственных за искоренение коррупции ведомств и активного сотрудничества в этом вопросе со стороны государственных служащих.

Важной стороной вопроса является высокая стоимость как внедрения самой системы декларирования, обеспечения ее технической совместимости с системами персональных данных, регистрации собственности и учета доходов, так и организации того, чтобы система работала эффективно в долгосрочной перспективе. Высокая стоимость внедрения системы декларирования, очевидно, может оправдать себя лишь при условии, что оно осуществляется в числе широкого комплекса мер по предотвращению коррупции. Такой комплекс мер должен включать в себя обеспечение необходимого уровня прозрачности деятельности госорганов, уменьшение их непосредственного участия в экономике, цифровизацию государственных услуг, повышение гражданской активности, ответственности и правосознания граждан. Существенным также представляется обеспечение неприкосновенности и защиты лиц, предоставивших правдивые сведения о неправомерных действиях госслужащих.

В стране/Борьба с коррупцией

Улугбек Сайдиев, ЦЭИР

Декларация доходов государственных служащих

Экономическое обозрение №12 (250) 2020