Измерение коррупции
О динамике и причинах коррупции в Узбекистане. Как ее измерить и как с ней бороться.
Контуры и последствия коррупции
Коррупция определяется как преднамеренное и незаконное злоупотребление доверенным человеку служебным положением ради личного обогащения и собственной выгоды.
Коррупция происходит на всех уровнях власти: глобальном, национальном, провинциальном и местном. В коррупцию добровольно или недобровольно могут быть вовлечены агенты всех типов: физические лица, предприятия, государственные служащие и политики.
Коррупция принимает разные формы: взяточничество, вымогательство, мошенничество, растрата, сговор, злоупотребление полномочиями, фаворитизм, дарение, кумовство, покровительство и др.
На состояние коррупции влияют различные факторы, включая социальные и культурные условия, институциональные и организационные структуры, политическая среда, а также экономическая и структурная политика.
Под крупной коррупцией понимаются действия, совершаемые на правительственном уровне, которые искажают проводимую политику, позволяя политическим и правительственным лидерам извлекать выгоду за счет общественного блага.
Под мелкой коррупцией понимается ежедневное злоупотребление доверенными полномочиями со стороны государственных чиновников низкого и среднего звена в их общении с простыми гражданами, которые часто пытаются получить доступ к основным товарам или услугам в таких местах, как больницы, школы, полицейские управления и др.
В политической сфере коррупция приводит к торможению процесса перехода к демократическим принципам, смещению целей политики от общенационального развития к обеспечению власти определенных группировок, нарушению принципа верховенства закона, неэффективности политических и судебных институтов, падению престижа страны, исчезновению реальной политической конкуренции, снижая тем самым доверие к власти, отчуждая ее от общества.
В экономической сфере коррупция ведет к неэффективному распределению и расходованию государственных средств и ресурсов, высоким временным и материальным издержкам при ведении бизнеса, росту финансовых и коммерческих рисков, искажению (повышению) цен, снижению конкуренции в ущерб экономическому развитию, росту «теневой» экономики, налоговым потерям, ухудшению инвестиционного климата, снижению инвестиций и спаду эффективности экономики страны в целом.
В социальной сфере коррупция сопровождается ростом социального неравенства и бедности, неспособностью власти решать социальные проблемы из-за «откатов» в ущерб бюджетной сфере, усилением организованной преступности, дискредитацией права в глазах общественности. Это ведет к утрате значения морально-нравственных норм и росту социальной напряженности.
Как измеряют коррупцию
Измерение коррупции помогает выявлять утечку ресурсов из официального оборота и проблемные места в государственном управлении. Кроме количественного определения объема денег, потерянных из казны, данные по коррупции могут также сигнализировать о проблемных областях госуправления, таких как качество законодательной системы, степень соблюдения законов в определенных сферах, эффективность государственной политики и др., требующих отдельного внимания со стороны государственных и общественных институтов.
Благодаря более легкому доступу к относительно точным данным о коррупции, правительство смогло бы разработать более эффективную политику и нормативные инструменты для решения проблемы коррупции и широкого круга сопутствующих вопросов, таких как неравенство в предоставлении государственных услуг, бедность и изоляция, а также лазейки в системах финансирования, которые способствуют «отмыванию» денег, уклонению от уплаты налогов и подкупу.
На сегодняшний день в мире практикуются пять основных методов измерения уровня коррупции. Все они имеют как преимущества, так и недостатки в силу того, что очень сложно получить точную информацию о коррупции, так как все лица, вовлеченные в эту деятельность, во многих случаях, не хотят быть выявленными.
Среди методов измерения самым распространенным является оценка восприятия коррупции (например, Индекс восприятия коррупции организации Transparency International, Индекс контроля коррупции Всемирного банка). Этот метод подразумевает опрос страновых экспертов и населения о состоянии коррупции в стране. Вместе с тем, недостатком этого метода является то, что на мнения населения и экспертов могут влиять СМИ, в то время как уровень открытости и качество предоставляемой ими информации колеблется по странам и по времени.
Другим распространенным методом измерения является опросный метод оценки коррупции (например, Барометр глобальной коррупции организации Transparency International и Опрос предприятий Всемирного банка), который подразумевает проведение опроса среди населения и фирм об их опыте сталкивания с проблемами коррупции в стране. Недостатки вышеуказанного метода заключаются в заинтересованности некоторых респондентов в коррумпированности государственных органов, в связи с чем они могут не сообщать об инцидентах коррупции.
Прямое наблюдение коррупции также практикуется как один из методов оценки коррупции. Например, в Индонезии в течение девятимесячного периода исследователи, переодевшиеся как помощники водителей грузовиков сопровождали водителей грузовиков по их обычным маршрутам и отмечали суммы, которые водители грузовиков платили каждый раз, когда их останавливали на полицейском контрольно-пропускном пункте. В более чем 300 поездках они наблюдали свыше 6000 незаконных платежей. В итоге выяснилось, что в общей сложности незаконные платежи составили 13% от всех затрат на поездку. Недостатком данного метода является требование большого количества временных и финансовых затрат для проведения соответствующих исследований.
Оценка коррупции по вычитанию подразумевает сравнение заявленных расходов в отчетности и фактически использованных расходов, что обычно выполняется надзорными органами. Недостатки этого метода заключаются в том, что сами сотрудники проверяющих органов вполне могут быть склонны к получению взяток и сокрытию хищений.
Существуют различные косвенные методы выявления коррупционных актов, согласно которым случаи коррупции определяются использованием данных, не имеющих прямого отношения к коррупции.
Несмотря на многообразие методов измерения коррупции, эксперты по-прежнему сталкиваются с серьезными проблемами в количественном определении точных издержек и последствий коррупции, так как:
- коррупционные действия обычно скрыты, что затрудняет их выявление и учет; о коррупционной деятельности часто не сообщают, поскольку вынужденные платить опасаются мести или могут в какой-то степени разделить ответственность за преступление;
- коррупция принимает различные формы – растрата, мошенничество, кумовство, взяточничество, вымогательство и «отмывание» денег, что делает невозможным охват коррупционных практик в форме одного индикатора.
Динамика коррупции в Узбекистане
Узбекистан входит в число 16 стран, которые в борьбе с коррупцией демонстрируют долгосрочную положительную динамику.
По Индексу восприятия коррупции организации Transparency International Узбекистан, начиная с 2010 года, ежегодно улучшал свои позиции. В 2019 году Узбекистан занял 153-е место из 180-ти, набрав 25 балла, в то время как в 2010 году занимал 172-е место с 16 баллами.
Согласно данным Барометра глобальной коррупции организации Transparency International за 2016 год, только 18% респондентов в Узбекистане сообщили, что они давали взятки, и только 23% респондентов включили коррупцию в число трех самых серьезных проблем в стране. По опросам респондентов, наиболее коррумпированными являлись дорожная полиция (17% респондентов признали, что давали им взятки) и работники образования и медицины (16% респондентов). Отвечая на вопрос, что мешает респондентам сообщать о коррупции, 39% ответили, что не знают ответа на этот вопрос, а второй по распространенности ответ, набравший 17%, звучал так: «из-за боязни негативных последствий».
Опрос предприятий Всемирного банка оценивал ситуацию, когда фирмам предлагали платить взятки по шести различным транзакциям, включая уплату налогов, получение разрешений или лицензий, а также подключение к коммунальным услугам. Согласно результатам этого исследования, ситуация в Узбекистане является более благоприятной, чем в среднем в мире и в регионе Европы и Центральной Азии. Например, в Узбекистане только 6% из всех опрошенных фирм заявляли, что в своей практике сталкивались с требованием выплаты взятки, в мире эта цифра равна 17%, в регионе Европы и ЦА – 11%.
Согласно результатам изучения общественного мнения, Центром «Ижтимоий фикр» было выявлено, что уровень коррупции и взяточничества в некоторых сферах остается на высоком уровне. Например, по мнению граждан, в 2018 году сфера здравоохранения и медицины являлась наиболее подверженной коррупции и взяточничеству – это отметили 43,7% из числа опрошенных. Следующими идут сфера образования (39,4%) и налоговая сфера (12,2%).
По результатам опроса «Борьба с коррупцией в зеркале общественного мнения», проведенного тем же центром, в 2018 году система здравоохранения, процесс найма, система высшего и государственного образования были определены как наиболее коррумпированные сферы в Узбекистане. Далее следуют суды, органы прокуратуры, МВД, налоговые органы и органы санитарно-эпидемиологического надзора и контроля.
В Узбекистане выявленные коррупционные правонарушения указывают на то, что наиболее коррумпированными сферами являются государственные предприятия и учреждения, органы внутренних дел и банки. Большинство из этих сфер совпадают с теми, что были определены населением в ходе опросов. Вместе с тем, совершение должностными лицами коррупционных преступлений с 2013 по 2017 гг. снизилось на 43%, а именно – за различные коррупционные преступления органами прокуратуры с 2015 по 2017 гг. возбуждены 8572 уголовных дела (2015 г. – 3778, 2016 г. – 2860, 2017 г. – 1934) в отношении 14171 лица (2015 г. – 6853, 2016 г. – 4524, 2017 г. – 2794).
Сферы коррупционного риска в Узбекистане
Предоставление государственных услуг. В Узбекистане, как и в других развивающихся странах, государство не всегда может обеспечить все население необходимыми услугами, в том числе медицинскими и образовательными. В связи с этим между людьми существует конкуренция за ограниченные места в больницах, в лучших школах, институтах и т.д., что провоцирует коррупцию в этих заведениях.
Кроме медицинских и образовательных услуг, в Узбекистане по многим другим направлениям предоставления государственных услуг наблюдается их несоответствие имеющимся потребностям населения. В частности, это касается водо-, газоснабжения, отопления, системы ирригации, строительства асфальтных дорог, мостов, парков и детских площадок. Это может свидетельствовать о том, что уровень коррупции в этих структурах больше, чем в других, так как государственные средства или могут быть использованы не по назначению, или же, ввиду ограниченности таких услуг, могут первыми обслуживаться те, кто дает взятки.
Регулирование экономической деятельности. Механизмы лицензирования и регулирования экономической деятельности предоставляют предприятиям возможность получить выгоду от преференциального режима со стороны чиновников. Как следствие, рента может делиться с правительственными чиновниками, которые, в свою очередь, получают платежи при выдаче лицензий на создание ренты или при защите торговли. На сегодняшний день в Узбекистане имеются 355 видов деятельности, для осуществления которых требуется соответствующая лицензия. Кроме того, 140 видов деятельности регулируются документами разрешительного характера, которые предоставляются различными государственными органами.
При этом в Центре государственных услуг и на Едином портале интерактивных государственных услуг заявители могут подать заявку только на 23 лицензии и документа разрешительного характера. Чтобы получить остальные 475 лицензий и разрешений, они должны обратиться в соответствующие государственные организации, что влечет за собой дополнительные расходы, ресурсы и время. Согласно результатам исследования, проведенного экспертами «Буюк келажак», 30% опрошенных предпринимателей отметили, что регистрация лицензий и разрешений была одной из 10 ключевых проблем, с которыми они столкнулись.
Недостаточный контроль за использованием ресурсов в государственном секторе. На сегодняшний день общее количество предприятий с госдолей составляет 2819 единиц, из них в 2000 государство имеет долю больше 50%. Как правило, на государственных предприятиях существует не столь жесткий контроль за использованием сотрудниками ресурсов предприятия, как в частном секторе, что создает мотивы для коррупции и хищения. Самое большое количество госпредприятий имеется в коммунальной сфере, строительстве и обслуживании, социальной сфере, туризме, фармацевтике, сельском хозяйстве и пищевой промышленности, что может говорить о высоком риске коррупции в этих сферах.
Большая часть отраслей экономики регулируется отдельными постановлениями правительства. Сохраняется высокая доля государственных инвестиций в общем объеме инвестиций. Государство регулирует цены в отношении 37 видов товаров и услуг. На 4 работников негосударственного сектора сегодня приходится 1 работник в государственном секторе. Следовательно, в условиях развивающихся стран сохранение за государством большой части контролирующих функций сопровождается высокими рисками роста коррумпированности. Статистика по количеству должностных лиц, привлеченных к ответственности за коррупционные преступления, также свидетельствует о том, что 71% всех исков возбуждены против работников госучреждений и предприятий.
Как бороться с коррупцией?
Для устранения коррупции необходимо разработать стратегию, которая предполагает поэтапные меры, направленные, прежде всего, на сокращение излишнего государственного вмешательства в экономику, оптимизацию количества работников в госучреждениях, что в последующем приведет к росту оплаты труда в этих организациях. В последующем целесообразно предпринять эффективные меры по комплексному подходу к устранению коррупции по следующим направлениям.
- Отбор квалифицированных работников. Существует тесная взаимосвязь между уровнем знаний и коррумпированностью. Более квалифицированные работники меньше склонны к взяткам. В таких условиях подход к найму работников на основе их знаний может стать эффективным инструментом в борьбе с коррупцией. Следовательно, следует разработать единые требования к претендентам, поступающим на госслужбу, и внедрить систему открытого конкурсного экзамена. Например, в Южной Корее правительство периодически экзаменует госслужащих. Экзамен для получения 5-го ранга государственного служащего состоит из трех этапов. Первый этап заключается в проверке общих знаний кандидатов. Предметы этого этапа экзамена – право, история, иностранный язык и т.д. Вторым этапом является проверка профессиональных знаний кандидатов. Каждая профессиональная группа требует сдачи различных предметов, но экономика и право являются общими предметами. На третьем этапе проводится собеседование для проверки личных качеств кандидата.
- Мотивация работников (зарплата). Не только экономическая теория, но и практика показывают, что уровень заработной платы, сопоставимый с выгодами от вовлеченности в коррупционные схемы за вычетом рисков быть пойманным, является основным сдерживающим фактором коррупции. С учетом этого работникам госорганов следует предлагать зарплату, конкурентоспособную с частным сектором. Необходимо также внедрение системы оценки эффективности деятельности госслужащих и системы оплаты труда руководящих работников, в зависимости от эффективности их деятельности.
- Наказание (репутация, штрафы). В условиях невысоких издержек от вовлеченности в коррупционные схемы коррупционная деятельность склонна расти. Меры, направленные на повышение ответственности за коррупцию, могут играть особую роль в преодолении коррупции, так как в большинстве случаев для работника издержки от коррупции будут превышать выгоды.
- Мониторинг (аудит и возможность выявления). Большинство стран признают, что усиление роли аудита имеет большое значение для противодействия коррупции со стороны «предложения взяток». Международная федерация бухгалтеров в целях обсуждения возможного вклада бухгалтеров и аудиторов в глобальную стратегию борьбы с коррупцией опубликовала доклад «Бухгалтерская профессия и борьба с коррупцией». Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию призывает страны принять такие национальные законодательства, в соответствии с которыми обещание, предложение или предоставление каким-либо лицом какого-либо неправомерного преимущества любому из ее государственных должностных лиц квалифицировалось бы в качестве уголовного преступления. Таким преступлением следует считать также намеренное представление в ложном свете действий, связанных с подкупом государственных должностных лиц, при помощи бухгалтерских и отчетных процедур.
- Технологии (e-правительство, общественный контроль). Полноценная работа «электронного правительства» позволяет сделать прозрачными большинство госзакупок и всю систему отношений населения, бизнеса и государства, значительно сокращает объем бюрократической волокиты. Последнее благотворно сказывается на развитии бизнеса. Например, в Сингапуре получить многие госуслуги, такие как выдача паспортов и свидетельств о рождении, можно, заполнив дома необходимые формы и отправив их по электронной почте в соответствующие органы. Считается обычным, что такие услуги правительство оказывает в режиме онлайн. Стоит отметить тот факт, что если лично прийти в учреждение за данными услугами, то человек будет оштрафован за то, что явился в данное учреждение без особой необходимости.
Бахтишод Хамидов, ЦЭИР
Экономическое обозрение №4 (244) 2020
Статьи автора
Оставить комментарий