Захват государства бизнесом или бизнеса государством

Социально-экономические отношения государства и бизнеса имеют диалектическую связь, вытекающую из природы и силы их взаимодействия. Эта связь определяется тем, какие силы, в какой мере организуют и управляют производительными силами общества и процессом расширенного воспроизводства.

В определённой мере бизнес — это форма общественной организации производства и воспроизводства одним или группой лиц, равно как и государство, в смысле формы экономического управления. Если бизнес, например, примет капиталистическую модель развития и добьётся принятия ценностей и целей бизнеса сначала обществом, а затем и государством, путь развития страны попадает в однобокий нарратив со сценарием захвата государства бизнесом (state capture). Если же государственный аппарат способен навязывать бизнесу свою волю, насаждая ценности общества, либо спекулируя ими, это означает, что возникла модель захвата бизнеса государством (business capture).

Влияние государственного аппарата на бизнес и общество определяется главным образом эффективностью механизмов распределения и управления ресурсами (в том числе природными), разрешения и принуждения, применения силы, находящейся в распоряжении власти. Влияние же бизнеса определяется четырьмя важными факторами: масштабом капитала, аккумулированного в его руках; долей частного производства в общей массе национальной экономики (в валовом внутреннем продукте); способности в создании рабочих мест, повышении качества рабочей силы; в способности влиять на власть институциональными, равно и теневыми механизмами.

На самом деле между истинными ценностями бизнеса и государства существуют огромные противоречия: государство, опираясь на долгосрочную стратегию, считает своей миссией создание условий для равного развития всех слоев народа; бизнес же стремится создать оптимальные условия только для владельцев бизнеса и работников своей узкой сферы деятельности.

В силу вышеуказанных причин в некоторых случаях мы можем не сразу понять разницу между захватом государства (business capture) и захватом бизнеса — state capture, поскольку часто причина и следствие взаимозаменяемы. Давление государства на бизнес или давление бизнеса на государство — нормальная реальность. Но чем больше это давление служит узкой части общества, тем больше общество отстаёт в своём развитии. Потому что в этой конструкции частично или полностью отрицаются интересы больших групп, а экономические и социальные конфликты в обществе становятся всё более интенсивными.

Ключевой вопрос в том, что для развития общества наиболее фундаментальным и важным является не кто на кого повлиял, а какие ценности, какие цели (на среднесрочную и долгосрочную перспективу) составляют содержание и суть модели управления, насколько эти ценности гармонируют с исконными пожеланиями общества. Именно эти ценности определяют тот самый путь развития страны, которую мы характеризуем как дорожную карту на долгие годы, формируя очень сложные институциональные конструкции взаимоотношения и взаимодействия, не позволяют обществу кардинально менять курс движения.

После распада бывшего СССР переходный период в Российской Федерации, Украине, Киргизии, Армении и Грузии был основан на лейтмотиве захвата государства бизнесом (state capture), в то время как в Узбекистане форма экономического развития создавала больше условий для «business capture» — для захвата бизнеса государством, что было прямым следствием высокоцентрализованной модели управления и отсутствия реальных результатов приватизации и развития частной собственности.

Во второй половине 1990-х годов, после различных приватизационных программ, проводившихся беспорядочно и без какой-либо стратегии в соседних странах, появилась чрезвычайно богатая бизнес-элита, которая активно вмешалась в политику и захватила власть под лозунгом «рынок и свободная конкуренция всё решат». По словам Дж. Хеллмана, начались процессы «state capture», и бизнес-элита начала насильно внедрять свои нарративы в политику.

Расцвет экономической номенклатуры

Если проанализировать методы управления экономикой, применявшиеся в нашей стране за последние 33 года, то можно увидеть некоторые общие черты, характерные для переходного периода. Прежде всего обратим внимание на следующие стартовые условия среды, на фоне которых происходит такой переход:

– большая часть общества была не готова отказаться от социальных преимуществ прежних лет (бесплатное образование и здравоохранение, контроль над доступностью и ценами товаров первой необходимости, гарантированная работа и заработная плата, жёсткий контроль за общественным порядком), даже если они всё меньше имели общего с происходящими реалиями;

– отношения собственности ни в сёлах, ни в городах не были урегулированы; появление института временных прав на землепользование, массовая приватизация в городе не привели к формированию нового класса предпринимателей за счёт передела части государственной собственности; предпринимательский дух не проявился у большинства граждан;

– действовавшая в то время хозяйственная и административно-силовая элита не отказалась от контроля над основными средствами производства, более того, получила контроль над зарождающимися механизмами финансов, банковского дела, внутренней и внешней торговли, сохраняя влияние на бизнес и общество, и приобретая на вполне законных и полузаконных основаниях различные государственные и частные активы;

– альтернатива этому, в виде сильного и устойчивого частного бизнеса, равно как и бизнес-элита, обладающая институционально организованным влиянием в качестве посредников между государством и обществом, ещё не сформировалась.

В то время проблемой диалога государства и бизнеса в Узбекистане было отсутствие институтов и механизмов снижения влияния различных стратегических конфликтов и поиска определённого компромисса, а возможности давления на государство предпринимателей, в том числе законодательные и институциональные, практически отсутствовали. Из-за отсутствия такой институциональной поддержки государство входило в бизнес с собственными инвестициями, частично или полностью ограничивало малый бизнес, стремилось договориться с крупным бизнесом на особых условиях. Таким образом получалось сращение государства и бизнеса, а иногда и поглощение друг друга. Такая ситуация создала большую опасность для развития всего общества.

В 1992 году без какой-либо конкуренции было заключено прямое стратегическое соглашение с корейским автоконцерном Daewoo и совместным предприятием с различными инфраструктурными предприятиями Узбекистана (предприятия «УзДЭУэлектроникс», «Уз-Корам Ко», «Уз-ДонгДжу Пейнт Ко»), предусматривающее беспрецедентные налоговые льготы, дававшие полную гарантию конвертации средств в национальной валюте для импорта импортных запасных частей, используемых в производстве. Это явилось крупнейшей победой сторонников государственной монополии, стоящей за философией локализации, и серьёзно затормозило экономическое развитие страны. В течение 1993-1999 годов эта же бизнес-модель была распространена на все крупные совместные предприятия, образованные с участием государства: «Бритиш Американ Тобакко», «Зарафшан-Ньюмонт», «Амантайтау-Голдфилдс», несколько газовых месторождений на основе соглашений о разделе продукции (PSA) воплотили в себе бизнес-модель Daewoo-Auto.

В определённых случаях бизнес способен вполне легитимно оказать большое давление на государство и добиваться для себя уникальных условий (поблажек) через государственную политику, а именно:

когда от этого бизнеса во многом зависит оборона или безопасность государства (в том числе продовольственная, энергетическая безопасность) («Соглашения о разделе продукции», заключённые с «Лукойл» и «УзКорГазКемикал»);
когда значительная часть валового внутреннего продукта государства производится этим бизнесом, либо данный бизнес сулит большие выгоды государству (сделки с «УзДЭУАвто», «Зарафшан Ньюмонт», «Оксус Голдфилдс», «БАТ»);
когда значительная часть экспортных доходов государства связана с этой предпринимательской деятельностью (горнодобывающие металлургические комбинаты в Алмалыке и в Навои, Узбекский металлургический комбинат в Бекабаде);
когда бизнес создаёт множество рабочих мест для государства («Региональные электрические сети», «UzAutoMotors», «Корзинка», «Яндекс»).

Именно на примере этих случаев мы наблюдали возможность прямого влияния бизнеса на государство, захвата государства. Однако среди факторов влияния бизнеса на государство того времени не было критерия «крупный налогоплательщик», потому что этот фактор не сразу влияет на тактические цели государства и его чиновников. Потеря налоговых поступлений не видна в среднесрочной перспективе. Кроме того, налоговые поступления не падают резко из-за перехода бизнеса из одних рук в другие, из одного вида деятельности в другой. Между тем, в истории нашей страны крупнейшие налоговые и таможенные льготы были предоставлены крупным государственным и частным бизнес-объединениям.

Использование управленческими работниками государственных органов своих административных возможностей для контроля над бизнесом и получения от него значительной прибыли (business capture), на практике имеет различные проявления, в том числе:

контроль направления расходов и распределения средств, выделяемых государством по отраслям национальной экономики;
определение и контроль правил внешней торговли (в том числе операций на основе бартера, каналов распределения и использования валюты, система таможенных и банковских платежей);
сохранение контрольных пакетов акций крупных предприятий с большим оборотом фактически под влиянием чиновников, передача контроля над деятельностью акционерных обществ в руки различных государственных органов;
регулирование условий реализации продукции, производимой предприятием (определённым структурам, по определенным ценам и т.д.), вмешательство в механизмы закупок государственных предприятий, принятие решения о закупках в пользу определенных структур;
оказание государственного давления на конкурентов.

В результате к 2000-м годам в стране появился очень мощный класс чиновников — новая экономическая номенклатура, вскоре ставшая обладателем практически неограниченных возможностей. Высокая степень централизации государственной власти и отсутствие выравнивающих и ограничивающих институциональных балансов на разных уровнях власти открыли широкий путь к такой ситуации. Тем более, что бизнес по обладанию валютными ресурсами и распределению этих ресурсов в условиях ограниченной валютной и внешнеторговой свободы приносит огромные финансовые и политические дивиденды.

От экономической к административной номенклатуре

Попытка убийства главы государства в Ташкенте 16 февраля 1999 года, организация взрывов в ряде политически и экономически важных точек города в полной мере продемонстрировали относительность политической стабильности в Узбекистане. Необходимость большего внимания требованиям сохранения общественной безопасности стала очевидной. Поэтому в 2000-е годы в результате перераспределения зон влияния возникла сильная административная номенклатура. Были пересмотрены все концептуальные подходы к обеспечению внутренней и внешней безопасности страны, расширены полномочия Службы национальной безопасности (СНБ), Министерства внутренних дел (МВД). В каждом органе государственного управления, крупных предприятиях и банках была введена должность заместителя по кадрам и режиму, которую заняли сотрудники Службы национальной безопасности.

В результате вскоре была создана еще одна мощная государственная номенклатура управленческих сил (силовиков), которая постепенно вмешивалась в деятельность предыдущей экономической номенклатуры, контролировала её возможности и ставила условия. К концу 2000 года между старой хозяйственной номенклатурой и новой административной номенклатурой было установлено соглашение (конкретный деловой протокол, этика) и разделение труда.

При таком разделении труда традиционная хозяйственная номенклатура обеспечивала следующее:

обоснование механизма распределения материальных и денежных ресурсов государства под лозунгами интересов «государства или общества»;
создание организационной и административной основы функционирования этих механизмов, убеждение вовлеченных сторон;
подбор надёжного персонала для реализации выбранного механизма деятельности с проведением инструктажа и необходимых указаний;
определение должностного лица, подписывающего необходимые распределительные документы от имени государства, как распорядителя материальных и финансовых ресурсов;

Административно-силовая номенклатура же брала на себя другие обязанности:

обеспечение направления ресурсов государства именно на те направления, что были обоснованы хозяйственной номенклатурой, убеждение всех в том, что это и есть интересы государственной и общественной безопасности;
выработка механизмов учета хозяйственной номенклатурой интересов административной номенклатуры при распределении той или иной выгоды, полученной от распределения материальных и финансовых ресурсов государства;
предотвращение «возникновения большого количества вопросов» со стороны общества и правоохранительных органов по контролю за деятельность представителей власти.

Если хозяйственная номенклатура несла ответственность перед государством и главой государства за выполнение производственных показателей, своевременное и эффективное распределение выделяемых государством инвестиций, то административная номенклатура отвечала за подбор кадров, определяя круг их обязанностей, определяя направления денежных потоков и различных доходов, возникающих от экономической деятельности (формальных и неформальных), брала на себя управление операциями по распределению товаров и инвестиций, денежных потоков и каналов конвертации национальной валюты.

Если хозяйственную номенклатуру больше заботило сохранение своей сферы влияния, то административная номенклатура больше заботилась о решении деловых «проблем», создаваемых экономической номенклатурой, и создании условий для собственной выгоды. В этом смысле неформальное общение с бизнесом целиком находилось в руках административной номенклатуры, служившей связующим звеном между бизнесом и официальной властью.

Частный бизнес в конкуренции с государственным

Тем не менее, в 2000-х годах настроения людей, выступавших за высокоцентрализованную систему управления государством, начали меняться. Допущение резкой сегрегации в образе жизни населения в Узбекистане было бы очень рискованным следствием развития масштабов частной собственности, и привело бы к огромным проблемам, потому что:

население резко росло, а также усиливалось социальное расслоение. Реальные доходы населения ещё не находились на стабильном уровне, их ресурсы были ограничены;
размеры первоначально накопленного капитала для населения и бизнеса (стартовые условия) были относительно несопоставимы по сравнению с потребительскими ценами и ценами на активы и бизнес-расходами;
значительные слои населения, особенно молодёжи, разочаровались в эффективности государственной системы социальной защиты и стали искать спасения в религии.

При этом общество в определённом смысле разделилось на две большие части. Большинство людей, наряду с безопасностью, продолжало требовать от государства социальных гарантий. Немногочисленное меньшинство осознало новые возможности и встроилось в новые цепочки производства и распределения общественного продукта. Они стали мелкими собственниками, агентами продаж («челноками»), осваивали новые профессии, что требовал рынок. С другой стороны, постепенно набирали силу и те, кто осознал, что нарративы предыдущей экономической системы ведут экономику к тупику.

Руководство Узбекистана хорошо осознавало, как существующие проблемы, так и социальные тенденции, происходящие в стране, и сосредоточило усилия на улучшении положения малого и среднего бизнеса, увеличении реальных доходов населения и предотвращении расслоения. Благодаря этому на протяжении 1991-2011 годов роль и влияние частного сектора в экономике Узбекистана последовательно возрастала. По данным Госкомстата, по итогам 2011 года доля частного сектора в ВВП составила 82,5%, его доля в промышленности — 84,6%, в строительстве — 92,2%, в розничной торговле — 99,9%. После 2012 года эта тенденция несколько замедлилась, а с 2016 года доля частного бизнеса в ВВП начала сокращаться в силу масштабных государственных инвестиций в ключевые отрасли народного хозяйства и производственной, общественной инфраструктуры.

Отметим, что у этой статистики есть принципиальный аспект, который ставит под сомнение правильность классификации доли негосударственного сектора: в ней в долю негосударственного сектора включён потенциал предприятий, подлежащих приватизации, акции которых выставлены на открытый рынок, но ещё не проданы на свободном рынке и фактически всё ещё находятся под контролем государства. Такова была статистика того времени, и мы не можем опираться на другие цифры, за неимением таковых.

С 2016 года в стране были реализованы крупные инвестиционные проекты за счёт привлечённого государством капитала. Как следствие, доля частного сектора в ВВП постепенно снижалась, как за счёт устранения искажений в отчетности, так и за счёт крупных проектов, реализуемых на основе государственных инвестиций в энергетику, горнодобывающую промышленность, в инфраструктурные проекты.

Несмотря на всё это, малый бизнес, частное предпринимательство в течение 2004-2016 годов составляло достойную конкуренцию государственному сектору. Очень простая налоговая модель и наличие относительно доступных кредитных ресурсов, необходимых для инвестиционных проектов, финансирования оборотных средств (коммерческие банки составляли хорошую конкуренцию специальным фондам, созданным с целью кредитования малого и среднего бизнеса) обеспечивали такую конкурентоспособность. В условиях ограниченной конверсии национальной валюты бизнес был вынужден сосредоточиться на внутреннем рынке, добившись значительного прогресса там, где использовалось местное сырьё — в сельском хозяйстве, пищевой промышленности, текстиле, ремеслах, мебели, фармацевтике, строительных материалах, розничной торговле и общественном питании.

Издержки импортозамещения

Первоначальные результаты программы приватизации не привели к созданию нового класса предпринимателей, а их голос не имел решающего значения в жизни страны, и даже в 2000 году в стране всё ещё были сильны патерналистские настроения. В таких условиях арбитражные возможности государственной номенклатуры (на языке товарного рынка или рынка капитала) были значительно расширены.

По сути, два требования общества (свободная торговля и предпринимательство против государственного патернализма) создали возможность арбитража. Если стоит вопрос о централизации и повышении роли государственных институтов, то в номенклатуре можно было бы больше акцентировать вопросы социальной защиты и государственных гарантий. Если развитие по этому пути не давало номенклатуре достаточной ренты, существовала возможность поставить на повестку дня развитие предпринимательства и свободной конкуренции.

Исходя из этих возможностей в общественном мнении большой размах получила установка на идеи ограничения импорта и использования товаров местных производителей, создавая тем самым государственные и квазигосударственные монополии. Ставка на это казалась единственной разумной экономической политикой в условиях ограниченных экспортных возможностей и ограниченных каналов поступления иностранной валюты.

Фактически политика сокращения импорта привела к огромным социально-экономическим потерям. Узбекистан, как и другие страны Центральной Азии, расположен в центре континента и из-за отсутствия выхода к морю возможен импорт любого продукта для переработки в страну (сырьё, комплектующие и детали), но изготовленный в Узбекистане готовый продукт не может быть конкурентоспособным на мировом рынке из-за больших затрат на логистику. При этом соседние страны следовали той же политике импортозамещения и не спешили импортировать товары из Узбекистана.

Локализация любого продукта требует создания в стране очень большой школы инженеров и дизайнеров. Импорт технологий требует огромных капиталовложений, что означает сильный государственный патронаж, как в случае с «УзДЭУавто», «Зарафшан Ньюмонт» и «Самсунг». Когда появляются столь масштабные производства, власти заключают необычный контракт с бизнесом, создают широкие условия для доходов хозяйственной и административной номенклатуры.

Ни одной стране не удалось полностью интегрировать производство технически сложной продукции локально, так как у такой продукции есть компоненты (детали), которые производятся в странах с научно-техническими и R&D центрами в условиях большой конкуренции. Эта конкуренция диктует, что важна прибыль в общей массе произведённых товаров, а не надбавка к цене каждого произведенного товара.

В Узбекистане практически невозможно создать крупную единицу потребительской стоимости в условиях ограниченного размера рынка, инженерных навыков и логистических возможностей. Даже если в Узбекистане будут созданы потребительские товары, пользующиеся большим спросом на мировом рынке, в ситуации незначительного изменения конъюнктуры рынка эффект всех усилий неизбежно обратится к нулю, и эти товары и услуги не будут конкурентоспособными на региональном и мировом рынках.

К сожалению, понимание этой истины дорого обошлось экономике нашей страны. За последние 26 лет отсутствие конверсии, возникновение монополистических систем в экономике, распределение различных направлений бизнеса некоторыми группами и защита этой деятельности некоторыми коррумпированными чиновниками государства являются прямым результатом идей сокращение импорта и локализации. Наше общество и предприниматели, которые не смогли в полной мере воспользоваться предоставленными им историческими возможностями, такими как приватизация и ранняя свобода слова, заплатили высокую цену под давлением административного управления в течение 1991-2016 годов.

Краткие выводы

Хозяйственная номенклатура, возникшая в середине 90-х годов, и позже разделившая сферу влияния с административной номенклатурой, в 2000-х годах полностью подчинила производственные и имущественные отношения в стране своим интересам и неизбежно утвердила в управлении нарративы захвата государства. Эта ситуация оказала сильное негативное влияние на характеристики малого и среднего бизнеса и усилила общий страх в обществе и склонность к эмиграции. Общество, малый бизнес в целом не могли участвовать в выборе целей макроэкономического управления и методов их достижения, что стало причиной отсутствия формирования класса предпринимателей с институциональной властью в обществе. Не были решены существующие институциональные проблемы в отношениях собственности и диалоге общество — бизнес — государство.

Создание правовых и организационных основ для полной конвертации национальной валюты в 2017 году, проведение мер по реорганизации взаимоотношений государственной власти и общества, обеспечение верховенства закона и дальнейшее реформирование судебной системы, принятие мер по дальнейшему развитию и либерализация экономики, восстановлению и развитию социальной сферы в рамках Стратегии действий на 2017-2021 существенно урезали возможности хозяйственной и административной номенклатуры, убрав основы их возникновения и процветания.

Развитие общества и государственности Узбекистана приняло совершенно иной облик благодаря деятельности, проводимой в сферах развития, безопасности, обеспечения межэтнического согласия и религиозной толерантности, проведению глубоко продуманной, взаимовыгодной и практичной внешней политики. Возрождение общества, реформы в области образования, организации общественной жизни, свобода слова за последние восемь лет создали качественную основу III Ренессанса.

Абдулла Абдукадиров,
первый заместитель директора
Агентства стратегических реформ
при Президенте Узбекистана

Журнал "Экономическое обозрение" №11/2024