Вектор урбанизации

В Послании Президента Республики Узбекистан от 28 декабря 2018 года было подчеркнуто, что «на сегодняшний день уровень урбанизации в стране составляет 35,5 процента, и если не принять меры уже сегодня, то есть вероятность снижения данного показателя».

Из Указа Президента Республики Узбекистан «О мерах по коренному совершенствованию процессов урбанизации» от 10 января 2019 года

Считать основными направлениями коренного совершенствования процессов урбанизации в стране:
- активизацию процессов урбанизации на основе реализации принципиально новой жилищной политики,
- гарантирование реализации права собственности на земельные участки для физических и юридических лиц под жилыми, нежилыми зданиями и строениями,
- создание условий для свободного перемещения населения из сельской местности в города,
- обеспечение повышения благосостояния населения крупных городов,
- широкое внедрение прогрессивного международного опыта управления средними городами,
- расширение сети городов-спутников, прилегающих к крупным городам.

Образовать:
- Агентство урбанизации при Министерстве экономики и промышленности Республики Узбекистан;
- Фонд развития урбанизации при Министерстве экономики и промышленности Республики Узбекистан.

До 1 июля 2019 года внести проект постановления Президента Республики Узбекистан об утверждении Концепции развития урбанизации в Республике Узбекистан до 2030 года.

До 1 июня 2019 года внести проект постановления Президента Республики Узбекистан об утверждении основных прогнозных параметров государственных программ комплексного жилищного строительства на 2020-2025 годы.

До 1 ноября 2019 года сформировать перечень населенных пунктов, преобразуемых в среднесрочном периоде в города-спутники.

Утвердить «Дорожную карту» по обеспечению регулирования урбанизации в Республике Узбекистан.

Исторические контуры урбанизации

Каждая страна, каждый регион мира прошли определенные стадии индустриального развития и демографического перехода, приведшие к современному состоянию урбанизации. Однако, по теории Д. Джиббса, для всех стран мира характерно прохождение 5 основных этапов (стадий) урбанизационных процессов с той или иной скоростью развития:
- этап, когда развитие городов по темпам роста значительно отстает от развития сельской местности;
- этап, когда развитие сельской местности замедляется по причине перетока населения в города;
- этап сокращения доли сельского населения на фоне городского;
- этап возрастающего перетока населения в большие города, когда образуются крупные агломерации и сокращается население малых городов;
- этап, который характеризуется деконцентрацией населения в городах и ростом в пригородах, преимущественно сельского типа.

Второй и третий этапы так называемой городской концентрации сейчас характерны для большинства стран с развивающейся экономикой. Это страны Центральной Азии, включая Узбекистан, Юго-Восточной Азии, Восточной Европы, Латинской Америки и Африканского полуострова.

Современный, или пятый, этап ярко выражен в странах Западной Европы и Северной Америки. Можно сказать, что эти регионы уже преодолели «концентрацию» и находятся в состоянии дифференцированных миграционных потоков, периодически сменяя «истинную деконцентрацию» постоянных жителей в пригородах на «кратковременную концентрацию» из приезжих мигрантов в города.

А какова ситуация со средними и малыми городами, региональными центрами на фоне городов-миллионеров?
Исторически начальный этап формирования урбанизации крупных городов идет за счет малых и особенно средних городов. Это наиболее характерно для аграрных экономик, когда сельские жители, стремясь улучшить свои условия проживания, стихийно перемещаются в города. К примеру, город Сан-Паулу в Бразилии за счет такого миграционного процесса увеличился в три раза, Каракас в Венесуэле — в пять раз.

Каждый город, будь то малый, средний или большой, имеет свое функциональное назначение, к примеру, столичные функции (управление) или формирование в средних городах современных видов активности: промышленные объекты (промзоны); инновационная деятельность, художественные или научные объединения; организация различных сложных форм бизнес-структур и др.

Центральными задачами для полноценного урбанизационного процесса для всех городов, независимо от их размера, функций и стадий развития, выступают следующие:
- обеспечение достойного жилья для всех;
- содействие безопасности как населения, так и его имущества;
- поддержка уязвимых слоев населения, особенно женщин и малоимущих;
- обеспечение равного и справедливого доступа к основным городским службам;
- поддержка децентрализации и качественного городского управления.
Подробно рассмотрим пример достижения первой задачи.

Отталкиваясь от рурбанизации
В республике в период с 1991 до 2008 гг. развитие и рост городского населения были ниже относительно темпов роста сельского населения. Так, доля городского населения в 1991 г. составляла 40,3%, а к 2008 г. сократилась до 35,8%.

Согласно Постановлению Президента Республики Узбекистан от 14 июля 2005 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию административно-территориального устройства населенных пунктов Республики Узбекистан» (2005 г.) и Постановлению Кабинета Министров Республики Узбекистан (2009 г.) «О дополнительных мерах по совершенствованию административно-территориального устройства населенных пунктов Республики Узбекистан», были пересмотрены критерии отнесения сельских населенных пунктов к городским поселкам. В результате проведенных мероприятий 965 сел с общим количеством населения 4434,3 тыс. чел. приобрели статус городских поселений (ПГТ). В итоге в 2009 году доля городского населения впервые превысила долю сельского и составила 51,7% от общей численности населения.

Выше было упомянуто о первоочередной задаче для городского развития — это проведение эффективной жилищной политики в целях обеспечения населения достойным жильем. В те годы уровень жилищного обеспечения населения в республике существенно не увеличился. Так, в 2001 г. обеспеченность жильем на одного человека составила в среднем 13,8 м2, на 1 января 2010 года — 14,9 м2, в 2016 году — 15,4 квадратного метра на человека. Жилищный фонд был представлен, в основном, индивидуальными жилыми домами.

Динамика текущего момента
Уже начиная с 2017 г. и по сегодняшний день правительством Республики Узбекистан проводится активная политика обеспечения населения доступным жильем с акцентом на население сельской местности. Это отражено в Постановлениях Президента Республики Узбекистан «О дополнительным мерах по реализации Программы по строительству доступных жилых домов по обновленным типовым проектам в сельской местности на 2017-2021 годы с участием Азиатского банка развития» № 2812 (2017 г.), «О дополнительных мерах по усилению реализации Программы «Обод кишлок» в 2018 году» № 3350 (2017 г.), «О дополнительных мерах по эффективной реализации программы по строительству и реконструкции доступных многоквартирных домов в городах на 2017-2020 годы» №3350 (2017 г.).

В среднесрочной перспективе в регионах республики будут построены 75 тыс. жилых домов, по 15 тыс. домов ежегодно. Предусмотрено, что с учетом густонаселенности Андижанской, Кашкадарьинской, Самаркандской областей доля строительства жилых домов в них будет выше, чем в других регионах. Причем, согласно постановлениям, наряду со строительством жилых домов идет строительство инженерно-транспортной инфраструктуры в массивах индивидуального жилья в сельской местности. Целевой подход к реализации жилищной политики служит залогом повышения благосостояния населения.

Ограниченная доступность
Однако, несмотря на относительно высокую обеспеченность жилищным фондом населения и предпринимаемые меры, до сих пор отмечается трудность в доступности приобретения квартир, особенно в новостройках, в связи с высокой процентной ставкой ипотечного кредитования — 18-24%, а в некоторых случаях она достигает 28%. А практика выдачи ипотечного кредитования на вторичном рынке жилья (в связи с приемлемой ценой) до недавнего времени не осуществлялась или были единичные случаи.

Так, по опросам жителей Республики Каракалпакстан (РК), значительная часть проживает в жилом фонде с недостаточными бытовыми удобствами. В сельских районах РК жилищная проблема остается достаточно острой. По результатам опросов основными причинами неудовлетворенности по улучшению жилья выступают проблемы с выделением земельных участков для строительства (46,7%) и высокая стоимость строительных материалов (40,0%), связанные с дополнительными транспортными расходами из-за удаленности сельских населенных пунктов. В районах эти причины резко дифференцируются. Так, в некоторых районах на первом месте — стоимость строительных материалов (50,0%), а земельные участки — на втором.

Учитывая демографический фактор
При планировании процессов урбанизации необходимо учитывать демографический фактор. По экспертным оценкам ЦЭИ, согласно демографическому прогнозу семейно-брачной структуры, по республике в целом ожидается в краткосрочной перспективе до 2021 г. стабилизация числа заключенных браков на уровне до 300 тыс., после и до 2035 г. возможно некоторое снижение числа заключаемых браков по причине снижения числа родившихся, пришедших на период конца 1990-х и середины 2000-х годов. Это, соответственно, отразится на числе вступающих в брак. А уже к 2040 г. постепенно число браков может возрасти до 320 тыс. в год.

Однако ориентир на число заключенных браков и образования новых семей с акцентом на молодые семьи целесообразно рассматривать индивидуально в контексте региональных особенностей семейно-брачной структуры. Так, например, в Республике Каракалпакстан и г. Ташкенте, как и в Сырдарьинской области, число браков будет практически сохраняться на текущем уровне, а в перспективе в отдельные периоды даже сокращаться. В Андижанской и Самаркандской областях будет заметное увеличение числа браков, а значит, и новых молодых семей на протяжении всего долгосрочного периода.

Также важно учитывать, что почти 46% семей в возрасте до 34 лет имеют минимум 3 детей, а это, естественно, предполагает и большую жилую площадь. В среднем, если на обеспеченность жильем на 1 человека приходится 15,4 м2 общей площади, учитывая, что из них не вся «жилая» часть, стоит правильно рассчитывать планировочный коэффициент жилых помещений для повышения степени комфортности с учетом современных условий проживания.

Потенциал перемещения
В целом в республике весьма значительный потенциал расширения процессов урбанизации: от 2000 человек и свыше проживает в каждом из почти 2 тыс. сельских населенных пунктов в настоящий момент. На перспективу ожидаемая активизация урбанизационных процессов в прогнозном периоде будет обусловлена, с одной стороны, стабилизацией миграционного оттока населения за пределы республики, с другой — устойчивым экономическим ростом, реализацией целого ряда государственных программ — стратегии структурных преобразований и модернизации отраслей экономики, ускоренного развития сферы услуг и сервиса, мер по реализации важнейших проектов по модернизации, техническому и технологическому перевооружению производства.

Важно отметить, что создание и планировка новых городов должны идти наряду с решением проблем существующих городов: выходящего из строя старого жилищного фонда, полноценного обеспечения коммунальными услугами, совершенствования социальной инфраструктуры и городского управления, развития технологий, рационального использования природно-ресурсного и интеллектуального потенциала, что предполагает создание устойчивых рабочих мест в стране и др. Реализация вышеупомянутого комплекса мер позволит расширить возможности перехода сельского населения в категорию городского при создании соответствующих условий без значительного усиления миграции.

Опыт Сингапура
Интересен опыт Сингапура в отношении решения жилищных проблем городского и сельского населения через создание «сингапурской модели».
В начале формирования жилищной политики условия Сингапура были таковы: отсутствие профессиональной рабочей силы, неадекватная строительная индустрия и ограниченные финансовые возможности, плотность населения в центре города свыше 50 тыс. на 1 км2 и люди жили в постоянно ухудшающихся перенаселенных трущобах, практически не было объектов социального обслуживания, не говоря о соответствующей инфраструктуре. Люди жили в переполненной центральной части города в полуразрушенном довоенном жилье.
Государственное жилье в Сингапуре рассматривается как право граждан, обеспечение которого является обязанностью государства.

Комитет по жилищному строительству и развитию (HDB) Сингапура, хоть и поддерживается государственными фондами, но, по сути, является частным разработчиком. В области жилищного строительства условия свободного рынка ограничены, однако коммерческий рынок не исключается полностью, что позволяет привлекать финансовые ресурсы для новых циклов строительства. Это помогает избежать недостатков как свободного рынка жилья, на котором цены, как правило, недоступны для значительной части населения, так и социалистического подхода, который, главным образом, упирается в дефицит финансовых ресурсов для дальнейшего предоставления государственного жилья.

Комитет по жилищному строительству и развитию отвечает за все аспекты государственной жилищной программы, за исключением фиксирования цены продажи и аренды жилья. Это осуществляется Министерством национального развития. Комитету по жилищному строительству и развитию предоставлены широкие полномочия в отношении приобретения земли, переселения, проектирования города, архитектурного проектирования, инженерных работ и производства стройматериалов.

Построенное жилье Комитетом по жилищному строительству и развитию полноценно удовлетворяет необходимые потребности (общая площадь жилья на 1 семью составляет в среднем 80 м2). Транспорт координируется Департаментом общественных работ, автобусными компаниями. Во внимание принят и предусмотрен быстрый транзит, т.е. легкий доступ к коммерческим, промышленным, институциональным и рекреационным объектам.

Широкий спектр задач и проектов, предпринятых Комитетом по жилищному строительству и развитию, обеспечивает широкие возможности для получения дохода. Продажа и аренда являются одними из таких источников. Доходы также генерируются вспомогательными объектами, такими как автостоянки и рынки. Доходы от такого рода деятельности напрямую направляются на финансирование дальнейшего общественно-жилищного строительства.

Доступность земли для государственного жилья была достаточно сложным вызовом в деятельности Комитета по жилищному строительству и развитию. Из-за крайней нехватки земли в Сингапуре цена на землю растет очень быстро. Для того, чтобы позволить властям быстро и дешево приобрести землю для целей государственного жилищного строительства, были приняты различные законодательные акты, регулирующие приобретение земли. Была разработана поправка к Закону о приобретении земли с целью обуздать спекуляцию на землю и ограничить рост стоимости приобретения земли. Обязательное приобретение земли было наиболее эффективным способом получения земли для общественного развития.
Расселение. Обязательное приобретение земли в Сингапуре взаимоувязано с политикой переселения. Правительство разработало комплексную политику переселения, которая подлежит регулярным уточнениям. Политика переселения необходима ввиду того, что земли требуются для строительства общественного жилья для переселения жителей полуразрушенных здания в приемлемые помещения, а также для других целей.

Сохраняется низкая и доступная стоимость. Цены на жилье соизмеримо низкие, что достигается с помощью целого ряда мер, которые повышают эффективность строительства и сводят затраты к минимуму. Основными факторами контроля затрат являются: масштаб проектов, стандартизированность строительных работ, жесткий контроль контрактов на строительство и за своевременной оплатой.

В большинстве случаев принимается план стандартизированного здания с коротким периодом строительства. Современный дизайн учитывает долговечность и минимальные затраты на обслуживание. Совет по жилью и развитию является разработчиком, однако он привлекает частных подрядчиков для строительства. Затраты на строительство снижаются посредством активного внедрения технологических инноваций, которые включают в себя все большее использование металлоформ, систем бетонных конструкций и других различных сборных систем.

Элементы китайской политики
Примером комплексного, целенаправленного и долгосрочного планирования урбанизации является опыт политики правительства Китая, реализуемой с конца 70-х годов. Была сформулирована задача превращения традиционного сельского Китая в «городскую страну» с уровнем урбанизации около 60% к 2020 году.

Основными элементами государственной политики урбанизации в Китае были:
- долгосрочное планирование темпов, этапов и результатов политики индустриализации;
- анализ долгосрочных демографических тенденций в городе и селе, расчет демографической емкости городов в условиях быстрой индустриализации, расчет потребности в трудовых ресурсах;
- разработка комплексной программы по стимулированию перетока рабочей силы из сел в города, в которой был предусмотрен целый ряд институциональных и организационных мероприятий, направленных на обучение и переобучение сельских жителей новым промышленным специальностям.

Лана Цхай

Экономическое обозрение №-2 (230)2019