Бюджетные изменения

Динамика исполнения доходов Госбюджета за 2017-2019 годы

За последние годы основные показатели, как доходной, так и расходной части Государственного бюджета, в целом, имеют тенденцию к росту. В 2019 г., по сравнению с 2018 годом, доходная часть бюджета увеличилась в 1,42 раза, а расходная часть – в 1,48 раза. Опережение темпов роста расходной части бюджета над доходной связано с расширением масштабности программ и проектов, реализуемых при участии бюджетных средств в целях реализации установленных приоритетов.

Основным источником формирования бюджетных средств по-прежнему остаются поступления по косвенным налогам. Несмотря на снижение за период 2018-2019 гг., их доли в структуре доходной части Государственного бюджета составили 10,4%, поступления по косвенным налогам за прошлый год – 41,4%.

Снижение доли косвенных налогов в структуре Государственного бюджета является результатом сокращения с 1 октября 2019 г. ставки НДС, изменения механизма взаиморасчетов между крупными государственными предприятиями и государством по НДС, снижения ставок акцизного налога и импортных пошлин на завозимую продукцию.

Увеличение удельного веса прямых налогов в структуре бюджетных доходов с 19,5% в 2018 г. до 28,2% в 2019 г. связано с реализацией положений Концепции совершенствования налоговой политики, принятой в июне 2018 г. и направленной на усиление роли прямых налогов при формировании бюджетных средств (рост количества налогоплательщиков, отмена льгот и преференций).

Доля ресурсных платежей и налога на имущество за тот же период в Государственном бюджете увеличилась с 16,0 до 17,5%. В 2019 г. в этой сфере налогообложения значительных реформ не проводилось (за исключением индексации налога на потребление водных ресурсов и земельного налога, снижения ставки налога на имущество юридических лиц).

Анализ влияния каждой группы налогов на динамику поступлений средств в Государственный бюджет показывает, что наибольшее воздействие оказал рост прямых налогов. За период 2018-2019 гг. значение этого фактора возросло с 13,2 до 47,1%, что связано с расширением налогооблагаемой базы налога на прибыль, ростом числа налогоплательщиков.

За тот же период вклад в формирование бюджетных средств со стороны ресурсных платежей и налога на имущество повысился с 19,7 до 20,4%, а косвенных налогов – снизился с 50,4 до 15,9%. Существенные изменения в структуре вклада каждой отдельной группы налогов обусловлены заданными направлениями совершенствования налоговой политики: усиление для государственного бюджета роли поступлений по прямым налогам и ресурсным платежам, ослабление значения косвенных налогов.

Динамика прямых налогов

За 2018-2019 гг. удельный вес прямых налогов в структуре доходной части Государственного бюджета увеличился с 19,5 до 28,2%, или возрос на 8,7 процентного пункта.

В структуре прямых налогов доля поступлений по налогу на прибыль юридических лиц увеличилась с 4,1 до 14,6%. При этом объем поступлений по этому налогу увеличился с 3,3 до 16,4 трлн. сумов, или в 5 раз. Росту поступлений в бюджет по данному налогу способствовала отмена с 1 января 2019 г. отдельных льгот по налогу на прибыль, обязательных отчислений в ГЦФ от выручки предприятий (3,2%). Многие малые предприятия стали оплачивать налог на прибыль в связи с переходом на общеустановленный режим налогообложения (повлияло введение годового порога в размере 1 млрд. сум.). Количество плательщиков налога на прибыль за данный период возросло, соответственно, с 7 575 до 48 838, или в 6,4 раза.

Доля поступлений по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ) в Государственном бюджете возросла за исследуемый период с 8,1 до 11,3%. Поступления по НДФЛ за тот же период увеличились с 6,4 до 12,7 трлн. сумов, или в 2 раза. Это связано с ростом эффективности данного налога (с 9,7% в 2018 г. до 11,9% в 2019 г.) и повышением в 2019 г. среднемесячной номинальной заработной платы в целом по республике на 27,5%.

Важными факторами роста поступлений по НДФЛ также являются введение плоской шкалы НДФЛ по ставке 12%, снижение ставки ЕСП (с 2020 г. – социальный налог) и размера отчислений на индивидуальные накопительные счета (ИНПС), расширение охвата плательщиков данного налога за счет отмены льгот отдельным их категориям.

Рост поступлений по НДФЛ во многом обусловлен опережающим увеличением размеров заработной платы в частном секторе и легализацией численности работников.

Количество работников, получающих зарплату до 1 млн. сумов, сократилось в республике с 50,7% в январе до 43,6% в ноябре 2019 года. За тот же период численность работников, получивших заработную плату от 2 до 4 млн. сумов, возросла за тот же период с 16,8 до 20%, свыше 5,5 млн. сумов – с 2,4 до 4,3%. В связи с тем, что увеличивается количество работников, получающих более высокую заработную плату, растут поступления в бюджет по НДФЛ и социальному налогу, в базу обложения которых входит фонд оплаты труда.

Однако, несмотря на введение плоской школы НДФЛ (12%), отмены страховых взносов (8% от заработной платы), за исследуемый период количество занятых в экономике возросло незначительно – с 3,6 до 4,1 млн. чел., или в 1,1 раза. Это обусловлено действием следующих факторов: остающийся невысоким уровень оплаты труда в официальном секторе экономики, отсутствие в этом секторе стимулирующего «социального пакета» (обязательного медицинского страхования), высокий уровень инфляции в экономике.

Поступления от ЕНП и фиксированного налога за исследуемый период существенно сократились из-за изменения режима налогообложения. С 2019 г. значительная часть микрофирм и малых предприятий вместо ЕНП стала оплачивать налог на прибыль. Так, поступления по ЕНП за период 2018-2019 гг. снизились с 4,7 до 2,0 трлн. сумов, или с 6 до 1,8% в структуре бюджетных средств. Поступления по фиксированному налогу за тот же период уменьшились с 1,0 до 0,6 трлн. сумов, или с 1,3 до 0,6%.

До реформы налогообложения (2017 г.) товарооборот малых предприятий составлял около 122 трлн. сумов, а количество плательщиков – 207 тысяч. Из них 15 тысяч предприятий (порядка 7,2% от общего количества) имели товарооборот в размере 99,3 трлн. сумов (81,4% от товарооборота малых предприятий). В результате реформы налогообложения основные плательщики ЕНП вместо данного платежа стали оплачивать налог на прибыль.

За период 2018-2019 гг. число плательщиков ЕНП возросло с 163 824 до 178 165 организаций, или в 1,09 раза, что меньше, чем было до реформы налоговой сферы. Количество индивидуальных предпринимателей возросло за тот же период с 241 780 до 243 780 человек, или в 1,01 раза. Из общего количества действующих индивидуальных предпринимателей число вновь зарегистрированных за 11 месяцев 2019 г. составило 105,2 тыс. человек (за 11 месяцев 2018 г. – 118,8 тыс. человек).

В 2019 г. поступления по фиксированному налогу составили 659 млрд. сум., или на 36% меньше, чем в 2018 г., что обусловлено снижением ставок в среднем на 30%, введением критерия по переходу на уплату единого налогового платежа, а также сокращением видов деятельности, разрешенных к осуществлению индивидуальными предпринимателями.

Наметилась устойчивая тенденция сокращения количества плательщиков ЕНП, а также объемов поступления средств в бюджет по этому платежу. С 2020 года в соответствии с Налоговым кодексом в новой редакции данный налог переименован в налог с оборота.

Из всех прямых налогов наибольший рост поступлений средств в Государственный бюджет наблюдается по налогу на прибыль юридических лиц. В 2019 г. по отношению к 2018 г. поступления по налогу на прибыль возросли в 4,98 раза, НДФЛ – почти в 2 раза, что связано с ростом числа налогоплательщиков этих налогов и отменой ряда налоговых льгот.

Таким образом, динамика прямых налогов в целом соответствует принятым ориентирам Концепции совершенствования налоговой политики. В то же время рост количества плательщиков по налогу на прибыль и НДФЛ пока еще отстает от прогноза, что сдерживает приток бюджетных средств. Необходимо принять дополнительные меры, направленные на упрощение налогового администрирования, увеличение налоговой базы и стимулирование расширения официальной занятости.

Динамика косвенных налогов

В последние годы продолжилась реализация крупномасштабных реформ в сфере косвенного налогообложения. С января 2019 г. была существенно расширена сфера применения НДС, сокращены льготы, а с 1 октября снижена ставка данного налога с 20 до 15%. В этом же периоде были оптимизированы акцизный налог и таможенные пошлины, а также сокращены налоговые льготы. Реализованные меры привели к тому, что за 2018-2019 гг. удельный вес косвенных налогов в структуре доходной части Государственного бюджета сократился с 51,8 до 41,4%.

За 2019 г., по сравнению с прошлым годом, поступления в Государственный бюджет по НДС возросли в 1,21 раза, по акцизному налогу – в 0,92 раза, по таможенным пошлинам – в 1,26 раза.

Падение темпов поступления НДС связано с тем, что в 2019 г. были внесены изменения в механизм взаиморасчетов между крупными государственными предприятиями и государством. Поступления по акцизному налогу сократились в связи с оптимизацией данного платежа, проведенной в целях подготовки ко вступлению страны в ВТО, а также снижения налоговой нагрузки на ценообразование в потребительском секторе (в частности, на продовольственную продукцию первой необходимости).

В структуре косвенных налогов доля поступлений по НДС снизилась за исследуемый период с 35,2 до 30,1%, таможенных пошлин – с 2,3 до 2,1%, по акцизному налогу – с 14,2 до 9,2%. Сокращение доли НДС в структуре Государственного бюджета, несмотря на рост поступлений, объясняется также и тем, что существенно возросли поступления по налогу на прибыль. Число плательщиков НДС возросло за данный период с 6 769 до 82 162 хозяйствующих субъектов, или в 12,1 раза. Объем поступлений по данному налогу увеличился с 27,9 до 33,8 трлн. сумов, или в 1,2 раза.

Снижение поступлений по акцизному налогу, в основном, обусловлено сокращением налоговой нагрузки на импортируемую в Узбекистан продукцию в связи с осуществлением поэтапной либерализации внешнеэкономической деятельности.

С 1 января 2019 г. введен акцизный налог на услуги мобильной связи (15%), полиэтиленовые гранулы (25%). Ставки акцизного налога на алкогольную и табачную продукцию проиндексированы с 1 июля 2019 г. на 20%, а с 1 октября 2019 года – в среднем на 10%. Также были повышены ставки на природный и сжиженный газ, полиэтиленовые гранулы, услуги мобильной связи, сигареты.

В то же время имеются определенные резервы увеличения поступлений по акцизному налогу. Для этого требуется дальнейшее совершенствование методических положений и критериев, регулирующих определение видов подакцизных товаров и их ставок. Данный фактор усиливает свое значение в условиях нарастания интеграционных процессов (в рамках ВТО и ЕАЭС).

Динамика ресурсных налогов и налога на имущество

В 2018-2019 гг. в сфере ресурсных налогов существенных реформ не проводилось. В то же время была проведена индексация налога на потребление водных ресурсов и налога на имущество физических лиц. Реализация этих и других мер привела к тому, что за период 2018-2019 гг. доля ресурсных платежей и налога на имущество в Государственном бюджете незначительно увеличилась – с 16,0 до 17,5%.

С 1 января 2019 года для всех субъектов предпринимательства, включая юридических лиц, имеющих оборот (выручку) до 1 миллиарда сумов, была введена обязательная уплата земельного налога, налога за пользование водными ресурсами, налога на имущество. Ставка налога на имущество юридических лиц была снижена с 5 до 2%.

В результате принятых мер количество юридических лиц – налогоплательщиков налога на имущество возросло с 9 261 в 2018 г. до 64 966 в 2019 г., или в 7 раз. Доходы по данному налогу за 2019 г. составили 1,6 трлн. сумов. При этом за 2019 г. поступления от новых плательщиков, а это 55 705 предприятий, составили порядка 629 млрд. сум., или треть от общего объема поступлений.

За тот же период количество плательщиков земельного налога с юридических лиц увеличилось с 12 887 до 74 707, или в 5,8 раза. В 2019 г. поступления по земельному налогу с юридических лиц увеличились на 298,4 млрд. сум., а облагаемые налогом земли возросли на 388,6 тыс. га и составили в целом 888,6 тыс. га. За счет индексации ставок земельного налога (в 1,2 раза) дополнительные поступления в 2019 г. в бюджет составили 133,3 млрд. сумов.

Число плательщиков налога за пользование водными ресурсами за исследуемый период увеличилось с 3 443 до 50 898 организаций, или в 14,8 раза. В 2019 г. за счет индексации ставок данного налога (в 1,2 раза) дополнительные поступления в Государственный бюджет составили 26,9 млрд. сумов.

Поступления по налогу за пользование недрами за 2019 год увеличились на 4,2 трлн. сум. и составили 12,6 трлн. сумов. Основными факторами роста поступлений по данному налогу являются: увеличение цен, изменения курса валюты и порядка исчисления на драгоценные и цветные металлы; изменение тарифов на приобретаемый внутри системы НХК «Узбекнефтегаз» природный газ; установление по отдельным видам полезных ископаемых порядка исчисления и уплаты налога за пользование недрами, исходя из установленных ставок, но не менее фиксированных ставок.

Поступления по единому земельному налогу за 2019 год составили 273,1 млрд. сум., из которых около 40 млрд. сум. – это дополнительные средства, полученные от налогоплательщиков, участвующих в эксперименте для плодоовощеводческих товаропроизводителей.

Выводы и предложения

Проведенный анализ изменения объемов ежегодных поступлений по отдельным группам налогов показывает, что темпы их роста по прямым налогам постепенно возрастают, а по косвенным налогам и ресурсным налогам сокращаются. Объемы поступлений в Государственный бюджет по прямым налогам возросли за 2018 г., к соответствующему периоду 2017 г. – в 1,34 раза, а за 2019 г. к соответствующему периоду 2018 г. – в 2,05 раза. Поступления по косвенным налогам увеличились, соответственно, в 1,57 раза и 1,13 раза. Сокращение темпов поступлений по ресурсным налогам и налогу на имущество связано с отсутствием существенных реформ в этой сфере налогообложения.

В ближайшей перспективе (2020-2021 гг.) целесообразно создавать налоговые условия, способствующие сокращению темпов роста поступлений по прямым налогам, повышению темпов – по ресурсным налогам и налогу на имущество. Перемещение части налоговой нагрузки с производственного сектора на сферу потребления (например, через налог на имущество физических лиц и акцизного налога) будет способствовать сокращению влияния налогов на рост оптово-отпускных цен в промежуточных отраслях, что скажется на сокращении «инфляции затрат». Для этого в 2020 г. целесообразно осуществить реформу механизма исчисления ресурсных налогов и налога на имущество, направленную на повышение его справедливости, эффективности и усиления значимости для формирования бюджетных средств.

В текущем году также необходимо продолжить работу по сокращению барьеров, имеющихся в налоговом законодательстве и сдерживающих развитие малого, среднего и крупного предпринимательства, в особенности сферы производства. В целях расширения базы налогообложения, создания новых источников формирования бюджетных средств предлагается принять следующие меры.

1. Для сокращения «теневой» занятости необходимо создать условия для повышения стимулирующей роли оплаты труда в коммерческом секторе экономики. Это можно сделать при помощи внедрения эффективного механизма обязательного медицинского страхования (ОМС). Правительством предусматривается внедрить данный механизм в 2021 году. На начальном этапе источниками средств ОМС могут являться поступления от части акцизного налога, НДФЛ и ЕСП. В дальнейшем с 2022 г. следует ввести специальные страховые отчисления от заработной платы занятых работников (по аналогии функционирования принципа солидарности при страховании физических лиц, как это работает в Германии).
2. Пересмотреть ставки налога на имущество юридических лиц в связи с переходом на налогообложение от кадастровой стоимости на рыночную стоимость имущества.
3. В связи с проводимой в настоящее время приватизацией земельных участков пересмотреть механизмы обложения юридических и физических лиц земельным налогом.
4. Осуществить гармонизацию ставок акцизного налога на отечественную и импортируемую продукцию в связи с усилением интеграционных процессов.
5. Предусмотреть проведение поэтапной отмены таможенных пошлин и льгот по ним в связи с либерализацией внешнеэкономической деятельности.
6. Оптимизировать размер годового «порога» предприятий при выборе режима налогообложения с учетом уровня инфляции.
7. Предусмотреть разработку мер, обеспечивающих устойчивость формирования бюджетных средств в условиях распространения в мире коронавируса и нестабильности мирового рынка энергоресурсов (поддержка добросовестных налогоплательщиков, выявление надежных источников финансирования мер, направленных на профилактику эпидемий и др.).

Принятие вышеперечисленных мер позволит создать дополнительные возможности для активизации инвестиционной деятельности, расширения занятости в сферах малого, среднего и крупного бизнеса, противодействия внешним шокам и вызовам и на этой основе обеспечить устойчивые темпы роста поступлений средств в Государственный бюджет.

Сергей Воронин, Азиза Убайдуллаева,

Институт бюджетно-налоговых исследований

Экономическое обозрение №4 (244) 2020