Международные аргументы водных отношений

История участия международного сообщества в решении вопросов водного сотрудничества в Центральной Азии.

Часть своего выступления на 72-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2017 года Президент Узбекистана Шавкат Мирзиёев посвятил водной проблеме Центральной Азии. На 73-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2018 года лидеры сразу двух государств Центральной Азии – Кыргызстана и Туркменистана – посвятили свои выступления водной проблеме. Страны региона пытаются использовать возможности для решения водно-энергетической проблемы, в том числе и трибуну ООН, тем более что к решению проблемы подключены ее региональные экономические комиссии. Об истории того, как развивалось международное сотрудничество в регионе по водной проблематике.

Водная проблематика региона

В Центральной Азии протекает две реки, воды которых недостаточно для удовлетворения всех потребностей региона. Поэтому решение водных проблем является одним из важнейших направлений в развитии государств региона.

В рамках единого советского государства, до 1991 г. в регионе была создана и действовала централизованная система распределения водных ресурсов. С экологической точки зрения эта система была далеко не оптимальной, что, в конечном итоге, привело к кризису Аральского моря, но в экономическом плане она справлялась со стоящими в то время задачами. Однако попытки новых независимых государств реорганизовать систему и сообща использовать ее в новых рыночных условиях не имели успеха.

Это было обусловлено тем, что страны, расположенные в верховьях и низовьях Амударьи и Сырдарьи, имеют разные экономические интересы. Кыргызстан и Таджикистан генерируют электричество, а Казахстан, Узбекистан и Туркменистан выращивают сельхозпродукцию. Энергетики заинтересованы накапливать воду в летнее время, чтобы зимой вырабатывать свет, а аграриям вода нужна именно летом, в поливной сезон. Дефицит воды в свое время привел к деградации Аральского моря. Стремление примирить различные интересы в отношении водных ресурсов существовало с обретения центральноазиатскими странами своей независимости. И в этом им активно помогали международные организации. Наиболее известным многосторонним форматом успешного водного сотрудничества в регионе можно считать деятельность Международного фонда спасения Арала (МФСА), созданного в 1993 г. главами пяти центральноазиатских государств: Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Таджикистан, Туркменистана, Республики Узбекистан.

Под эгидой ЕЭК и ЭСКАТО ООН

Программа СПЕКА была учреждена в 1998 г. В настоящее время в нее входят Азербайджан, Афганистан, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан. Страны поддержки программы – Россия, США, Франция, Германия, Нидерланды, Япония, Республика Корея, Турция.

Программа была официально представлена в 1997 году в Ташкенте, где и состоялось ее официальное подписание. Под Ташкентской декларацией стоят подписи Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Узбекистана и исполнительных секретарей Европейской экономической комиссии ООН и Экономической и социальной комиссии ООН для Азии и Тихого океана (отсюда название – Специальная программа ЕЭК/ЭСКАТО ООН для экономик ЦА, или СПЕКА).

В 2000 г. была создана Рабочая группа, возглавляемая Кыргызстаном, для координации и регулирования совместных мероприятий по рациональному и эффективному использованию энергетических и водных ресурсов в регионе. Одним из итогов этого проекта, который завершился в 2003 году, стало то, что эксперты, назначенные правительствами Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана и Узбекистана, с помощью международных консультантов разработали два документа: аналитическое исследование по вопросам энергоресурсов в Центральной Азии и аналитическое исследование по вопросам водных ресурсов в Центральной Азии.

Если в начальный период своей деятельности Программа СПЕКА весьма успешно справлялась с заявленной целью – укрепление субрегионального сотрудничества и стимулирование экономического развития региона. Однако со временем ее активность снизилась. В 2004 году секретариаты ЕЭК ООН и ЭСКАТО разработали предложения по реформированию и укреплению СПЕКА, что было вызвано двумя причинами. Во-первых, Генеральный секретарь ООН признал, что потенциал СПЕКА не полностью реализован, в основном, из-за ограниченных финансовых средств и ресурсов. Во-вторых, это обусловлено возросшим значением региона СПЕКА.

В связи с этим была проведена институциональная реформа, в частности, сформирован Руководящий совет, состоящий из национальных координаторов (премьер-министры и исполнительные секретари ЕЭК и ЭСКАТО) и Координационный комитет (заместители национальных координаторов и ответственные сотрудники секретариатов ЕЭК и ЭСКАТО), а также образован Экономический форум СПЕКА, который проводится ежегодно. Для реализации как общих программных целей, так и конкретных мероприятий были созданы Проектные рабочие группы по направлениям. Таких групп шесть: по водным и энергетическим ресурсам; по транспорту и пересечению границ; по торговле; по статистике; по развитию экономики, основанной на знаниях; по гендерным проблемам и экономике.

Важно также отметить, что к работе в рамках СПЕКА (в качестве наблюдателей или даже партнеров по сотрудничеству) были привлечены соседние страны, имеющие значительные торговые и экономические связи или участвующие в различных интеграционных процессах со странами-участницами СПЕКА. Некоторые из этих стран (Россия, Китай, Иран, Турция), сохраняя свой «статус наблюдателя» в Руководящем совете, также могут участвовать в качестве полноправных членов в работе тематических рабочих групп СПЕКА. Представители соответствующих международных организаций и финансовых учреждений, двусторонних доноров также могут участвовать в качестве полноправных участников (в случае, если страны-участницы примут такое решение) или в качестве наблюдателей на совещаниях различных органов СПЕКА. Все это позволило не только привлечь внимание стран-доноров и международных организаций, но и расширить состав участников (Туркменистан, 1998 г., Азербайджан, 2002 г., Афганистан, 2005 г.)

Предложение Узбекистана включить в СПЕКА Афганистан было встречено с интересом и поддержано всеми странами-участницами. Членство Афганистана стало полезным для многих программ и проектов (в области транспорта, торговли, водных и энергетических ресурсов). Благодаря его вступлению стало возможным расширить деятельность организации в решении вопроса улучшения доступа центральноазиатских стран к ближайшим морским портам, а также появились новые возможности для более эффективного участия стран-участниц СПЕКА в усилиях по восстановлению и реконструкции Афганистана.

Во время председательствования Туркменистана в СПЕКА в 2012 году была одобрена инициатива о создании в Ашхабаде регионального центра по изменению климата.

Водная инициатива ЕС

Первоначально инициатива была представлена в 2002 г. и имела четыре региональных компонента: Африка, Латинская Америка, Средиземноморье и Восточная Европа, Кавказ и Центральная Азия. В 2006 г. начала действовать «Водная инициатива ЕС (ВИЕС): реформы в области водной политики в странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА)». Она опиралась на партнерство с ОЭСР и ЕЭК ООН для достижений Целей развития тысячелетия по воде, санитарии и устойчивому развитию.

Основными направлениями ВИЕС стали: 1) управление водными ресурсами (управление водными ресурсами таким образом, чтобы это способствовало продовольственной и энергетической безопасности, экономическому развитию); 2) водоснабжение и водоотведение (обеспечение доступа малоимущих к воде, охрана здоровья населения); 3) трансграничное сотрудничество (обеспечение мира путем создания межгосударственных структур сотрудничества в сфере управления водными ресурсами).

Можно говорить о двух областях деятельности в рамках данной инициативы. С одной стороны, это проведение реальных мероприятий/программ, с другой – разработка и совершенствование законодательства/ международно-правовой базы во сферах правоотношений, связанных с водой. Водная инициатива включает в себя несколько институционализированных направлений, например, Национальные диалоги о вопросах политики (НДП) представляют собой площадку для проведения обсуждений основными заинтересованными сторонами вопросов продвижения реформ в области водной политики.

В рамках конференции «Вода объединяет – новые перспективы для сотрудничества и безопасности», которая прошла в Берлине в 2008 г., было объявлено о Центральноазиатской водной инициативе Германии. Целью этой инициативы стало улучшение регионального сотрудничества в Центральноазиатском водном секторе. «Берлинский процесс», такое название получила эта инициатива, открыт для всех заинтересованных сторон и рассматривается как неотъемлемая часть стратегии ЕС в Центральной Азии.

Основная цель ВИЕС на сегодня – взаимодействие стран в выполнении соответствующих задач Целей устойчивого развития. Важнейшим партнером при этом является СПЕКА.

Каспийское решение

В 2018 г. была, наконец, решена и другая важная региональная проблема, связанная с водными ресурсами. В августе 2018 г. в Актау президенты Азербайджана, Ирана, Казахстана, России и Туркменистана подписали Конвенцию о правовом статусе Каспийского моря.

Субрегиональная структура «Каспийская пятерка» – один из важнейших переговорных форматов в регионе. Работа над Конвенцией была начата в 1996 г. Странам потребовалось более 20 лет переговоров для прихода к консенсусу. Конвенция закрепляет исключительное право и ответственность прикаспийских государств за судьбу Каспийского моря, устанавливает четкие правила его коллективного использования, гарантирует неприсутствие на море нерегиональных держав.

Разработать столь сложный документ удалось благодаря применению нестандартных подходов. Страны «пятерки» создали «некий гибрид», нечто среднее между морским делением, с выделением шельфа, свободной экономической зоны, рыболовной зоны, и в результате получили «совершенно уникальный документ», как подчеркивалось в СМИ. Безусловно, факт решения столь сложной проблемы внушает определенный оптимизм.

Изложенное позволяет говорить о том, что для решения водной проблемы в регионе в течение многих лет прилагались значительные усилия. Были задействованы все уровни политического руководства от национального до глобального, вплоть до Организации Объединенных Наций. В этом контексте необходимо подчеркнуть, что основным уровнем являются двусторонние и многосторонние/субрегиональные механизмы решения проблемы. И в этом чрезвычайно важен настрой и желание элит государств решить водную проблему региона. Особо необходимо при этом подчеркнуть, что в настоящее время, с приходом к власти нового руководителя Узбекистана, поиски эффективного решения водной проблемы значительно активизировались на уроне двусторонних отношений между странами региона.

Трансграничные решения

Нехватка воды – общемировая проблема. Ведь свыше 800 млн. человек в мире не имеют доступа к безопасной питьевой воде. Из-за ее дефицита 2,5 млрд. населения планеты живут в антисанитарии. Сложность вносит и то, что реки и крупные водоемы, как правило, трансграничные. В теоретическом плане есть несколько взглядов на то, как можно использовать международные реки:

- доктрина абсолютного суверенитета говорит об использовании по своему желанию;

- доктрина абсолютной территориальной целостности исходит из принципа абсолютного права стран низовья на непрерывный сток реки;

- доктрина ограниченного территориального суверенитета ставит акцент на ненанесении ущерба чужой собственности;

- доктрина общности интересов предполагает совместное управление водой.

В основе современного водопользования, как правило, лежат два последних принципа.

По данным ООН, за всю историю было заключено более 3600 соглашений, имеющих отношение к воде. Большая часть из них касалась вопросов границ, рыболовства, судоходства. Однако соглашений, регулирующих использование воды как природного ресурса, не менее 400. Тенденцией последнего времени стала выработка правовых норм, учитывающих уникальные гидрологические, политические и экономические условия различных речных бассейнов. Создаются и соответствующие механизмы: речные бассейновые комиссии, межгосударственные водохозяйственные комиссии и другие институциональные механизмы.

Баходур Саидамиров

Андрей Торопыгин

Экономическое обозрение №4 (232) 2019