Главной целью инвестиционной политики является улучшение инвестиционного климата, который способствует росту инвестиций. То есть основным курсом государственной инвестиционной политики является не прямое финансирование инвестиционных проектов из бюджетных средств, а создание таких условий, при которых в инвестиционные проекты средства будут поступать от частных и иностранных инвесторов. Необходимо также создание условий для того, чтобы управленческий состав предприятий и население вкладывали инвестиции в новые проекты.
Достижению этих целей будет способствовать реализация мер по следующим направлениям:
- улучшение налоговой системы, механизмов исчисления амортизации и использования отчислений на амортизацию;
- внедрение специальных социальных режимов налоговой системы;
- защита инвесторов;
- повышение уровня доверия к механизмам государственно-частного партнерства;
- предоставление льготных условий по аренде земельной собственности, строений, сооружений, зданий;
- развитие сетей информационных, консультативных, некоммерческих государственных агентств по вопросам инвестиций;
- принятие мер против монополизации;
- разработка инвестиционных проектов с государственным участием (в том числе ГЧП);
- проведение конкурсов инвестиционных проектов.
Государство гарантирует и защищает права иностранных инвесторов, осуществляющих инвестиционную деятельность на территории Республики Узбекистан. В случае если последующее законодательство Республики Узбекистан ухудшает условия инвестирования, то к иностранным инвесторам в течение десяти лет с момента инвестирования применяется законодательство, действовавшее на дату инвестирования. Иностранный инвестор имеет право по своему усмотрению применять те положения нового законодательства, которые улучшают условия его инвестирования.
Законодательством предусмотрен уведомительный порядок использования десятилетней гарантии. Так, при наступлении ухудшения условий инвестирования иностранный инвестор уведомляет соответствующий уполномоченный орган о применении гарантии.
Уполномоченными органами, которые уведомляются о применении иностранным инвестором гарантии, являются государственные организации, осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц, — Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел, Министерство инвестиций и внешней торговли, Государственный налоговый комитет Республики Узбекистан и обслуживающие банки.
Уведомление иностранного инвестора является основанием для применения уполномоченным органом в отношении иностранного инвестора законодательства, действовавшего на дату инвестирования. Уведомление, независимо от даты направления его в уполномоченный орган, действует с момента вступления в силу акта.
Законодательством, наряду с общими гарантиями и мерами защиты иностранных инвесторов, могут быть предоставлены дополнительные гарантии и меры защиты, в том числе обеспечивающие безусловное выполнение партнерами своих обязательств перед иностранными инвесторами.
В некоторых случаях на основе заключаемых инвестиционных договоров иностранным инвесторам могут быть предоставлены дополнительные гарантии и меры защиты прав при инвестировании:
В случае предоставления правительством Республики Узбекистан иностранному инвестору дополнительных установленным законодательством гарантий и мер защиты (льгот и преференций), в обязательном порядке заключается инвестиционный договор.
Инвестиционный договор заключается между правительством Республики Узбекистан в лице Министерства инвестиций и внешней торговли Республики Узбекистан и иностранным инвестором.
Узбекистан собирает в среднем больше доходов в госбюджет, чем страны с низким/средним уровнем ВВП на душу населения, и даже больше, чем многие страны ОЭСР с высоким уровнем налогообложения. Масштабные налоговые реформы в 2019 году в Узбекистане не привели к снижению уровня поступлений в бюджет, обеспечив хорошую финансовую «подушку» для органов власти, чтобы они могли начать реструктуризацию государственных предприятий и увеличить социальную поддержку лиц, потерявших работу в ходе этого процесса.
Государственные расходы Узбекистана выше, чем у большинства сопоставимых с ним стран, и примерно поровну распределены между бюджетными и внебюджетными расходами. Объем консолидированных государственных расходов в 2020 году составил 35,2% от ВВП; с учетом квазифискальных потерь расходы составили не менее 41,2% от ВВП. В рамках внебюджетных расходов большая доля целевого (или адресного) кредитования и квазифискальных потерь государственных предприятий отражает поддержку государством капиталоемкой промышленности, которая создает мало рабочих мест и мало привлекает прямые иностранные инвестиции. Органы власти начали реформировать сферу целевого кредитования, и планируется включить такие кредиты в госбюджет.
Внебюджетные расходы не являются предметом таких же процедур мониторинга и подотчетности, как госбюджетные расходы. Органы власти не имеют полного представления обо всех государственных расходах. В некоторых случаях различные ведомства самостоятельно рассматривают вопросы расходования инвестиций. В частности, оплата труда в госбюджетных организациях осуществляется как из бюджетных, так и из внебюджетных источников, что приводит к неодинаковому размеру компенсаций за одну и ту же работу для работников государственных учреждений.
Основная часть внебюджетных расходов осуществляется за счет более чем 40 внебюджетных фондов. Органы власти намерены с 2022 года консолидировать большую часть внебюджетных фондов (ВБФ) в госбюджете. К настоящему времени прогресс был не столь быстрым, как предполагалось изначально, но этот процесс требует времени. Некоторые ВБФ, такие как пенсионный фонд, существуют как в Узбекистане, так и в других странах, их необходимость обусловлена несоответствием между многолетним временным горизонтом фонда и годовым горизонтом государственного бюджета. В других случаях появление внебюджетных фондов, может быть обусловлено стремлением оградить от рисков определенные поступления. Мотивы ясны, но исключение определенных операций из функций министерств или других бюджетных учреждений для поощрения расходов на определенные цели наносит ущерб развитию потенциала самих государственных учреждений и усилиям по проведению реформ, направленных на повышение гибкости этих госбюджетных учреждений.
Аналогичная ситуация складывается и с 20-30 тысячами внебюджетных счетов бюджетных организаций. Как и в большинстве других стран, перед началом переходного периода правительство разрешило всем бюджетным организациям, начиная от министерств и заканчивая внебюджетными фондами, школами и больницами, создавать внебюджетные счета. Однако эти средства находятся вне бюджетного контроля и отсутствует централизованный мониторинг расходования этих внебюджетных средств.
Реформа управления государственными финансами (УГФ) продолжается, однако дальнейшие усилия всё еще необходимы, чтобы соответствовать передовой практике. Связь между годовым госбюджетом и стратегией развития страны является довольно слабой. В системе внутреннего контроля, регулируемой Министерством финансов, доминируют контроль и проверки с жесткими мерами наказания за выявленные недостатки. Внешний аудит сосредоточен на установлении формальных нарушений, вынесении рекомендаций по корректирующим действиям и наложении штрафов вместо того, чтобы фокусироваться на анализе системных проблем.
Органы власти инициировали реформы в сфере управления государственными инвестициями (УГИ). Это включает в себя перевод, начиная с 2020 года, программы государственных инвестиций с годовой на многолетнюю перспективу и разработку нового порядка отбора проектов для предстоящей трехлетней инвестиционной программы на 2020-2022 годы. Тем не менее, разработка Инвестиционной программы осуществляется отдельно от регулярного процесса подготовки государственного бюджета, по сути дела, тем самым отделяя ответственность по капитальным затратам от ответственности по эксплуатационным и другим текущим затратам.
Государственные инвестиции составили 5,2% от ВВП в 2020 году, при этом чуть менее половины из них были осуществлены из госбюджета. Основная доля внебюджетного государственного инвестиционного финансирования за последние два года поступила от международных финансовых институтов (МФИ) и двусторонних кредиторов, которые являются внебюджетными. Достижение большей ясности в отношении ролей и обязанностей основных действующих лиц в инвестиционном цикле укрепит процесс УГИ.
Новый инвестиционный процесс требует повышения общего потенциала на каждой стадии цикла подготовки и реализации инвестиционных проектов в плане методических положений, идентификации проекта, оценки, отбора и реализации. Необходима более совершенная методология для обеспечения единообразия оценки проекта, вне зависимости от того, финансируется ли он за счет внутренних или зарубежных средств.
Целесообразными представляются более строгая процедура оценки с точки зрения эффективности проектов по соотношению результатов и затрат, ценовой приемлемости и потенциальных скрытых обязательств для госбюджета, а также более четкая интеграция инвестиций в регулярный процесс составления госбюджета.
В отличие от практики, имеющей место во многих других странах, Министерство финансов не обладает правом наложения вето на инвестиционные проекты по причине их качества, уровня риска или недостаточной общественной значимости. Быстро меняющаяся институциональная среда, фрагментация и дублирование функций управления государственными инвестициями затрудняют обеспечение оптимальности портфеля инвестиций для Узбекистана. Недостаточность непротиворечивых данных о размере и составе государственных инвестиций усложняет этот процесс.
Предоставление экспертизы и анализ (предварительных) технико-экономических обоснований различаются между инвестиционными проектами, финансируемыми из внутренних и внешних источников, а также касательно того, имеет ли отношение проект к инвестициям в социальные секторы (социальная инфраструктура) или только к инвестициям в реальные секторы экономики.
- Перевести все государственные инвестиционные расходы в состав расходов госбюджета.
- Интеграция планирования бюджета капитальных вложений в общий процесс планирования госбюджета и установление единообразной ответственности за наращивание государственных активов, управление ими, их эксплуатацию, ремонт и обслуживание.
- Все заявки на утверждение будущего инвестиционного проекта должны содержать отдельно анализ будущих последствий после реализации проекта на расходы по содержанию и эксплуатации построенного объекта за счет госбюджета.
- Усиление роли Министерства финансов в процессе отбора инвестиционных проектов, унификация всех функций по управлению государственными инвестициями и упорядочение процедур и процессов во всех участвующих учреждениях.
- Установление комплексного управления и контроля над инвестиционными проектами на протяжении всего инвестиционного цикла путем унификации функций управления государственными инвестициями и упорядочения процедур и процессов во всех участвующих учреждениях.
- Отмена существующей дифференциации процедур экономического анализа в зависимости от источника финансирования.
- Обеспечение полноценной интеграции в систему УГИ и в обычные процедуры подготовки госбюджета проектов ГЧП, концессий и аналогичных инвестиций.
- Обеспечение интеграции процессов и предоставление права наложения вето Главному управлению государственного бюджета Министерства финансов в случае ценовой неприемлемости или слишком высоких фискальных рисков от инвестиционных проектов.
- Разработка методических положений о том, как регулировать децентрализованные инвестиции и инвестиции государственных предприятий.
- Разработка методики анализа и прогнозирования индикаторов инвестиций и структурных преобразований экономики.
- Эффективное применение строгих и объективных критериев отбора и использование процедуры экономической оценки проектов для подготовки многолетнего портфеля готовящихся инвестиционных проектов.
- Внедрить в инвестиционный цикл новую стадию обязательной оценки фактического эффекта от каждого проекта государственных инвестиций после запуска проекта в эксплуатацию и оценку фактической результативности проекта, по сравнению с оценкой, представленной в ТЭО данного проекта.
- Необходимо упорядочивание межбюджетных трансфертов между бюджетами разных уровней и усиление контрольных мер за такими трансфертами, которые должны иметь целевой характер. Так, каждая область должна осуществлять государственную поддержку на основе государственно-частного партнерства в рамках конкретной стратегии региона.
В стране/Инвестиционная политика
Баходир Тураев, Министерство экономического развития и сокращения бедности
Журнал «Экономическое обозрение» №3 (255) 2021
Оставить комментарий