Программное бюджетирование

Программное бюджетирование

Внедрение в республике новой системы формирования годового бюджета — «бюджета, ориентированного на результат», — является одной из важнейших целей «Стратегии совершенствования системы управления государственными финансами Республики Узбекистан на 2020-2024 годы», предусматривающей внедрение системы целевого планирования с определением индикаторов эффективности бюджетных расходов всех министерств и ведомств при формировании проекта Государственного бюджета на 2022 год. В этой связи важно уточнить механизмы, необходимые для внедрения программного бюджетирования, изучить преимущества данной системы.

Цели внедрения программного бюджетирования

Непременным условием современного бюджетирования является необходимость распределения ресурсов на основе деятельности. Одним из видов бюджетирования является программное бюджетирование, которое представляет собой метод распределения бюджетов по конкретной программе или мероприятиям.

В программном бюджетировании процесс бюджетирования основывается на программах, реализуемых в рамках бюджета. Программа — это комплекс действий (мер), направленных на достижение определенных результатов. Разработка бюджета, основанного на программах, требует включения информации, связанной с программой, в дополнение к подробной финансовой информации.

Программное бюджетирование —это методология планирования, исполнения и контроля бюджета, обеспечивающая взаимосвязь приоритетных направлений государственной политики, распределения государственных расходов с учетом социальной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств, а также результатов реализации программ, разработанных на основе стратегических целей.

Основными целями внедрения программного бюджетирования являются повышение эффективности управления государственными финансами, а также обеспечение принципов прозрачности и подотчетности бюджетного процесса. Повышение эффективности государственных расходов напрямую связано с повышением эффективности государственных услуг.

Внедрение системы программного бюджетирования, являющейся наиболее современным инструментом, способствует интеграции всех участников бюджетного процесса в процесс принятия бюджетных решений и контроля за его исполнением.

Бюджетирование производительности, являющееся практическим и техническим термином, фокусируется на использовании данных эффективности для управления бюджетами. Однако из-за различий в типах используемых данных и способах их применения этот термин имеет разные определения и типы.

Согласно концепции Счетной палаты США (Government Accountability Office — GAO), бюджетирование на основе результатов должно связывать уровень эффективности с конкретным объемом бюджета, чтобы оно могло охватывать систему планирования—программирования—бюджетирования (PPBS (Planning—Programming—Budgeting System)), управление по целям (MBO (Management By Objectives)) и бюджетирование на основе нуля (ZBB (Zero-Budgeting)). Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) определяет бюджетирование на основе результатов как «форму бюджетирования, которая связывает выделенные средства с измеримыми результатами». Также во многих источниках бюджетирование по результативности представлено как процесс увязки принятия бюджетных решений с реализацией программ.

«Бюджетирование на основе результатов» (Performance budgeting), «бюджетирование, ориентированное на результат» (performance-based budgeting), «бюджетирование, ориентированное на программе» (programme-based budgeting) и «бюджетирование по результатам» (budgeting for results) являются схожими терминами и и имеют общую объединяющую природу: все они связаны с включением информации о результатах в бюджетный процесс.

Бюджетирование с точки зрения результативности определяется как «принцип или механизмы, направленные на усиление взаимосвязи между средствами, предоставляемыми субъектам государственного сектора, и их результатами и/или результатами посредством использования официальной информации о деятельности при принятии решений о распределении ресурсов». В рамках административной реформы бюджетирование с точки зрения результативности можно рассматривать как институциональную реформу, которая направлена на формирование бюджета, ориентированного на результат, вместо ориентированного на ресурсы.

Ниже представлен опыт перехода к бюджетированию, ориентированному на результативность, в Южной Корее, Франции и Казахстане.

Южная Корея

В Южной Корее система управления эффективностью была внедрена в четыре этапа (рисунок 1).

Первый этап начался в 1999 году, когда Министерство планирования и бюджета попросило 16 агентств представить результаты своих планов вместе с бюджетными запросами на следующий год (впоследствии расширенными до 22 агентств), начиная с реализации пилотного проекта 2000-2002 годов по внедрению ориентированного на результат бюджета.

В рамках проекта был проведен эксперимент с модифицированной моделью GPRA США (закон о деятельности и результатах правительства). В то время как GPRA требует, чтобы каждое агентство предоставляло стратегические планы, годовые планы действий и годовые отчеты для каждой отдельной программы, в корейской модели для предоставления планов и отчетов крупных бюджетных программ требуется только 1 миллион долларов США. Далее 22 министерства и программных агентства, участвующие в проекте, были обязаны разработать годовые планы работы.

В связи с приходом к власти новой администрации пилотный проект был приостановлен.

Второй этап начался в 2003 году как основная составляющая четырех крупных финансовых реформ, основанных на опыте первого этапа. Были отобраны 22 министерства и ведомства, им предлагалось представить планы их работы вместе с ежегодным запросом бюджета. Эта инициатива получила название «Управление целевыми показателями бюджетных программ» (Performance Goal Management of Budgetary programms) и с 2006 года стала полностью реализовываться для всех программ государственных расходов, которыми управляют организации центрального правительства.

Управление целевыми показателями (PGM) представляет собой модифицированный вариант мониторинга деятельности, а система управления целевыми показателями бюджетных программ занимает верхнюю ступень системы управления деятельностью в Корее. В соответствии с PGM каждая организация центрального правительства должна представить план действий на предстоящий год и отчет о результатах деятельности за предыдущий год в Национальную ассамблею в рамках бюджетных документов.

Основываясь на иерархических представлениях о миссии, стратегических целях, целях и задачах деятельности, каждое центральное государственное учреждение постоянно контролирует выполнение программ расходов в своей юрисдикции путем измерения показателей эффективности и сопоставления их с целевыми уровнями.

Третий этап сопровождался введением в 2005 году самооценки бюджетных программ (Self-Assessment of Budgetary programms — SABP). Эта инициатива была, главным образом, модифицированным вариантом обзора деятельности, основанным на американском инструменте Рейтинга оценки программ (Program Assessment Rating Tool — PART). В рамках SABP ежегодно 1/3 программ государственных расходов рассматривается Министерством стратегии и финансов совместно с другими министерствами, что позволяет министерству рассматривать каждую крупную бюджетную программу в течение трехлетнего периода.

Каждому центральному государственному органу было предложено заполнить контрольный список, содержащий вопросы о планировании, управлении и результатах программы государственных расходов. Размер и приоритет программы можно регулировать в зависимости от результатов SABP.

В некоторых крайних случаях программы полностью перестраиваются или отменяются. Основная цель SABP состояла в том, чтобы привлечь центральные государственные учреждения к ответственности за выполнение программ государственных расходов и дополнить PGM, установив четкую связь между деятельностью центральных государственных учреждений и бюджетом.

Четвертый этап начался в 2006 году с запуска системы углубленной оценки бюджетных программ (In-Dept Evaluation of Budgetary programms — IEBP). IEBP — корейский вариант оценки программы, при котором результативность программ государственных расходов проверяется внешними экспертами аналитическими и научными методами. Это также комплексная и аналитическая проверка различных аспектов бюджетных программ, таких как эффективность, актуальность и целесообразность. Результаты IEBP будут включены в бюджетный процесс для повышения эффективности программы.

Франция

Во Франции введение бюджетирования, ориентированного на результат, как основного элемента реформы государственного финансового управления, началось с принятия Органического закона о финансовом праве (Loi Organique relative aux Lois de Finance — LOLF). Реформы начались в 2001 году и продолжались пять лет.

Эта реформа включает в себя разработку программной структуры бюджета, смягчение ряда элементов бюджета, внедрение новой государственной информационной системы управления финансами (CHORUS), обширную программу обучения персонала и активную коммуникационную кампанию по изменениям. В период с 2001 по 2006 годы для осуществления бюджетирования, ориентированного на результат, требовались значительные ресурсы.

Новая система была введена только в 2006 году после пяти лет интенсивной подготовки и испытаний, и все французские государственные организации перешли на использование принципов бюджетирования, ориентированных на результативность.

На уровне министерства в каждом департаменте есть команда, которая следит за составлением бюджета на основе результатов. Также была создана Центральная информационная система, которая используется всеми министерствами для объяснения того, каким целям соответствуют все показатели (индикаторы).

Сегодня государственный бюджет Франции разделен на несколько «миссий», каждая из которых включает несколько программ. Каждая программа имеет четкую стратегию, цель и количественные показатели результативности. Показатели охватывают как эффективность программы, так и деятельность государственных органов, поэтому большое внимание уделяется эффективности государственных расходов.

Казахстан

В Казахстане бюджетные реформы в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, начались с 2007 года (рис. 2). В 2007 году была начата работа по созданию качественно новой модели государственного управления, основанной на принципах корпоративного управления, результативности, прозрачности и публичной ответственности.

В целях формирования целостной и эффективной системы государственного планирования, направленной на достижение стратегических целей и реализацию приоритетных задач социально-экономического развития страны, в декабре 2007 года была утверждена Концепция реализации системы государственного планирования, ориентированная на результативность. На основе Концепции в 2008 году был принят новый Бюджетный кодекс Республики Казахстан, который заложил законодательную основу для перехода к бюджетированию, ориентированному на результат.

В 2008 году было принято Постановление Президента Республики Казахстан № 544 «Об утверждении Плана мероприятий по реализации бюджетирования, ориентированного на результативность».

В 2016 году, после нескольких лет подготовительной работы, Республика Казахстан внедрила в практику «бюджетирование на основе результативности» бюджетного планирования, которое является центральной идеей Бюджетного кодекса. Внедренная практика является неотъемлемой частью реформ в области управления государственными расходами, создает надежную основу для повышения эффективности, действенного выполнения органами власти своих функций как важной части бюджетной политики.

В Казахстане основными направлениями реформы бюджетирования, ориентированного на результат, являются ориентация на конечные результаты при разработке структуры программных документов всех уровней, стратегических планов ведомств (министерств) с установленными целевыми показателями, обеспечение увязки финансовых ресурсов бюджетных программ с целями стратегических планов, оценка достижения целевых показателей, ответственность за невыполнение показателей бюджетной программы и прозрачность.

Формулировка выводов

Обзор системы программного бюджетирования, ее специфических особенностей, подходов к внедрению на примере вышеуказанных зарубежных стран позволил сформулировать следующие выводы.

  • Ø Такие схожие термины, как «бюджетирование на основе результатов», «бюджетирование, ориентированное на результат», «бюджетирование, ориентированное на программе» и «бюджетирование по результатам», имеют общий объединяющий характер, и все они связаны с включением информации о результатах в бюджетный процесс.
  • Ø Программное бюджетирование является наиболее распространенной формой бюджетирования с точки зрения эффективности и применяется к правительственному бюджету. Его определяющие особенности проявляются в том, что (i) средства в бюджете могут быть выделены на «программы», основанные на результатах, (ii) установлены пределы сумм, которые парламент или Министерство финансов могут потратить на расходы министерств, (iii) информация о результатах программ, собранная в процессе составления бюджета, может помочь лицам, принимающим бюджетные решения, определить, сколько средств будет выделено на каждую программу.
  • Ø В качестве элемента формирования бюджета, основанного на финансовых результатах, программа классифицирует бюджетные расходы по видам и назначению государственных услуг. Требования к бюджету программы по каждой программе определяются целями программы и тем, как они соотносятся с национальными и отраслевыми приоритетами. Основными услугами, которые предоставляет программа, являются «результаты», необходимые для достижения поставленных целей, ключевые показатели результативности и результаты оценки, разработка и публичное представление информации о стоимости программы.
  • Ø В бюджетном законодательстве страны закреплены процедуры процесса формирования программного бюджета, установлены требования к разработке показателей (индикаторов) результативности бюджетных процедур и критерии оценки.
  • Ø С точки зрения достижения целей, поставленных в зарубежных странах, программное бюджетирование было введено в каждую программу, чтобы стимулировать заинтересованность руководителей и сотрудников в эффективной реализации программ (в принятии решений о составе наиболее эффективных затрат) и предоставить большую независимость (но в соответствии с обязательствами по достижению целей).
  • Ø Современный международный опыт показывает, что реформа внедрения бюджетирования на основе результатов в большинстве стран совпадает с переходом к среднесрочному бюджетному планированию, а его реформирование рассматривается как непрерывный процесс.

Перспективы перехода в Узбекистане

В Узбекистане намечен поэтапный переход к системе оценки эффективности расходов Государственного бюджета, целевого планирования с определением индикаторов эффективности расходов бюджетов министерств и ведомств. В этом направлении проводится ряд работ.

В частности, в структуре Министерства финансов в 2020 году создан отдел по оценке эффективности расходов бюджета и внедрению программно-целевых методов бюджетного планирования, утверждены индикаторы эффективности деятельности Министерства народного образования, Министерства здравоохранения, Министерства водного хозяйства и Комитета автомобильных дорог при Министерстве транспорта на 2021 год, пилотируется система программного бюджетирования в этих ведомствах.

Также предусмотрено, что с 2022 года в Узбекистане будут определены целевые индикаторы бюджетных ассигнований, выделяемых всем министерствам и ведомствам, и внедрена система программного бюджетирования.

На наш взгляд, в процессе внедрения системы программного бюджетирования целесообразно обратить внимание на следующие моменты.

  • Усиление взаимосвязи системы стратегического планирования с бюджетным планированием, включающее в себя возможный пересмотр этапов бюджетного процесса и гармонизацию его с началом разработки стратегических планов.
  • Введение в бюджетное законодательство основ программного бюджетирования (внесение изменений в Бюджетный кодекс и другие соответствующие акты).
  • Создание системы управления результатами с использованием системного подхода.
  • Контроль за эффективностью использования бюджетных средств, создание базы индикаторов и налаживание механизма их мониторинга.
  • Обеспечение эффективности в отраслевых министерствах и ведомствах путем закрепления ответственных за обеспечение достижения результата по программному бюджетированию руководящих работников и, таким образом, обучения их самостоятельной работе. А также установление личной ответственности и принятие мер поощрения в случае достижения поставленных целей, результативности.
  • Усиление ответственности участников бюджетного процесса (министерств и ведомств) за качество подготовки бюджетных программ (например, обоснованность показателей, постановка задач, целей, своевременность оформления документов, представления и т.д.).
  • Подготовка и повышение квалификации специалистов соответствующих министерств и ведомств по программному бюджетированию.

В стране/Бюджетная политика

Бунёджон Кобилов, Институт бюджетно-налоговых исследований при Министерстве финансов

Журнал «Экономическое обозрение» №10 (262) 2021

Поделиться постом

Похожие новости