Статья подготовлена на основе аналитического доклада PricewaterhouseCoopers (PwC) по результатам функционального анализа 5 пилотных районных хокимиятов проекта ПРООН.
В рамках совместного проекта Агентства государственных услуг при Министерстве юстиции Республики Узбекистан и ПРООН в Узбекистане «Совершенствование предоставления государственных услуг и повышения уровня управления в сельских районах Узбекистана» (проект IPSD), финансируемого Европейским Союзом, консалтинговой компанией PricewaterhouseCoopers (PwC), был проведен функциональный анализ деятельности районных хокимиятов в 5 пилотных регионах республики – Бахмальском, Дехканабадском, Сариасийском, Хавастском районах и городе Нурафшане.
В рамках функционального анализа были опрошены 23 сотрудника районных хокимиятов и 10 сотрудников областных хокимиятов. Интервью проводились с начальниками отделов, заместителями хокимов по экономическому развитию и сокращению бедности, бухгалтерами, специалистами отделов строительства и архитектуры и другими руководителями районных и областных хокимиятов.
Одновременно были проведены анонимные опросы. Общее количество респондентов анонимных онлайн-опросов составило 188 человек (из них 29% – женщины), из которых 105 – сотрудники районных хокимиятов, 24 – сотрудники областных хокимиятов, 59 – жители 5 районов, пользующихся услугами хокимиятов и взаимодействующих с ними. Среди опрошенных были представители территориальных управлений министерств и ведомств пилотных областей и районов, частного сектора, Кенгашей народных депутатов и ННО.
Анализ сложившейся организационной структуры районных хокимиятов показывает, что они занимаются, в основном, мониторингом и контролем за исполнением территориальных и отраслевых программ. Резко возросшее количество нормативно-правовых актов (НПА), упоминающих хокимияты, также наделяет их дополнительными задачами. Так, в 2015 году в 563 принятых НПА были поставлены задачи хокимиятам, а в 2019 г. количество таких НПА увеличилось до 1 772.
Штат районных хокимиятов ограничен 20-30 сотрудниками, из которых около одной трети составляют заместители хокима по отраслям (6-7 заместителей по сферам деятельности) и одну четверть – административно-управленческий персонал.
Основная проблема сферы оказания государственных услуг районными хокимиятами заключается в их корпоративной культуре, не ориентированной на оказание государственных услуг населению и субъектам предпринимательства. Так, в соответствии с результатами опросов, ни один из сотрудников 5 районных хокимиятов не смог дать ясного объяснения, что такое государственная услуга и кто должен ее предоставлять. В то же время ни в одном из исследуемых хокимиятов 5 пилотных районов нет перечня государственных услуг, предоставляемых гражданам, несмотря на то, что такой перечень закреплен Постановлением Министерства юстиции РУз №3181 от 13.09.2019 года.
Опрос и интервью среди сотрудников и населения показывают, что у районных хокимиятов отсутствует полноценное понимание сущности государственных услуг и своей роли в обслуживании граждан. Отсюда можно сделать вывод, что основной проблемой является неприспособленность персонала/структуры хокимиятов к обслуживанию населения и предоставлению полноценных, качественных государственных услуг.
В целях обеспечения оказания качественных и полноценных государственных услуг предлагается:
(1) концептуально изменить структуру хокимията с созданием отделов по оказанию услуг;
(2) законодательно утвердить перечень государственных услуг, входящих в зону прямой ответственности хокимиятов (ориентировочный список услуг, созданный на примере ЕС, представлен на рисунке 2);
(3) предоставить право хокимиятам вести переговоры и заключать соглашения с субъектами предпринимательства об оказании части государственных услуг частным сектором;
(4) разработать полноценный веб-сайт с возможностями обратной связи с населением и предоставлять с его помощью достаточный объем информации об услугах;
(5) внедрить систему управления взаимоотношениями с клиентами (CRM) и разработать общепринятые КПЭ для оценки деятельности хокимиятов в обслуживании населения.
При существенном изменении политики местного управления в сторону децентрализации и с учетом опыта стран ЕС предлагается концептуально новая, усовершенствованная организационная структура хокимията, предполагающая создание новых отделов по оказанию услуг во всех важных сферах путем одновременного включения районных отделов министерств и ведомств в состав хокимията (рис. 3).
В законодательстве Республики Узбекистан отсутствует четкое разделение функций и полномочий представительной и исполнительной ветвей власти на местах. В результате исполнительная власть доминирует над всеми остальными ветвями власти в вопросах принятия решений по жизненно важным вопросам развития регионов. Такое преобладание исполнительной власти привело к тому, что Кенгаши народных депутатов не выполняют своих представительских функций.
Поэтому предлагается внести соответствующие изменения в части четкого разграничения ответственности, полномочий и функций в статью 102 Конституции РУз и в статью 1 Закона «О государственной власти на местах» для обеспечения независимости представительной власти от исполнительной, дабы деятельность Кенгашей и их решения имели юридическую силу.
Немаловажными вопросами остаются отсутствие прямых выборов хокимов всех уровней и, как следствие, низкий уровень подотчетности хокимов населению. Отсутствие выборности и отчетности хокимиятов перед гражданами и представительными органами власти усиливает власть хокимиятов на местах. Резко возросшее количество НПА, упоминающих хокимияты, также наделяет их дополнительными функциями во многих областях деятельности. В частности, у хокимиятов чрезмерно много полномочий в связи с тем, что формулировки в НПА имеют в большинстве случаев непрозрачный и размытый характер. По причине отсутствия реального разделения властей в руках исполнительной власти (в первую очередь, хокимиятов) сосредоточились чрезмерные полномочия.
Поэтому для введения выборности хокимов областей, районов и городов предлагается внести соответствующие изменения в Конституцию РУз (статьи 102 и 103), а также в Закон РУз «О государственной власти на местах» (статьи 1 и 2).
Следующим вопросом, требующим решения, остается наличие двойного подчинения и дублирование функций местных отделений министерств и ведомств с хокимиятами. Так, в соответствии со статьями 103 и 104 Конституции РУз и статьей 2 Закона «О государственной власти на местах», хоким области, района и города осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия и несет персональную ответственность за решения и действия руководимых им органов. Кроме того, хоким в пределах предоставленных ему полномочий принимает решения, которые обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, объединениями, а также должностными лицами и гражданами на соответствующей территории. Отсюда между хокимиятами и отделениями министерств и ведомств возникает дублирование функций и полномочий, что усиливает не сотрудничество, а конкуренцию между ними за полномочия и финансовые ресурсы.
Двойное подчинение серьезно затрудняет определение задач подразделений министерств и ведомств и измерение соответствующих показателей качества работы вследствие дублирования функций подразделений. Поэтому предлагается при варианте 1 внести изменения в Конституцию РУз (статьи 103 и 104) с целью отмены наделения хокимов областей, районов и городов полномочиями управлять соответствующими территориями на принципах единоначалия. Вариант 2 – передать все полномочия отделов министерств и ведомств хокимияту.
Для более оперативного решения сложных проблем на местах была введена практика, при которой территория каждого района (города) разделена на «секторы». Наличие 4 секторов в районах является, скорее, временной мерой, так как они дублируют функции других ответственных за эти направления государственных организаций.
Наиболее фундаментальным пробелом во взаимоотношениях хокимиятов с заинтересованными сторонами является отсутствие налаженных равноправных партнерских связей между хокимиятами и предпринимателями. Так, правительственные документы предоставляют широкие полномочия хокимиятам по развитию предпринимательства по таким важным вопросам, как выделение земельных участков, строительство зданий и сооружений, получение разрешений на ведение предпринимательской деятельности и т.д. По этим и другим вопросам предприниматели зависят от решений хокимията и других государственных органов. Принятие или непринятие решений, а также их выполнение часто определяются конкретной персоналией, что создает почву для коррупционных рисков. Между тем существует огромный потенциал для налаживания взаимовыгодного сотрудничества, в том числе в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП). В 2019 году был принят закон о ГЧП, однако данный вид взаимодействия, за исключением сферы дошкольного образования, практически не используется на районном уровне.
Для укрепления сотрудничества хокимиятов с субъектами предпринимательства предлагается:
(1) передача внешним исполнителям специфических сервисов: аутсорсинг услуг, которые не являются основными для деятельности хокимията или могут быть предоставлены частным сектором (например, строительство инфраструктурных объектов, эксплуатация и техническое обслуживание дорог, общественного транспорта, общественных парков и садов, коммунальные услуги (вывоз мусора, эксплуатация и техническое обслуживание дренажной системы, управление канализацией и системой орошения));
(2) использование ГЧП для решения острых социально-экономических проблем региона с целью предоставления услуг по инфраструктуре и коммунальному хозяйству через частные организации;
(3) разработка отдельного подзаконного акта по регулированию отношений ГЧП, когда государственным партнером выступают органы государственной власти на местах (в таком акте необходимо уточнить правосубъектность и полномочия хокимиятов и других органов государственной власти в вопросах ГЧП и учреждения хозяйственных обществ, исключительной целью которых является реализация проектов ГЧП; нужно непременно дать четкое юридическое определение круга допускаемых организационно-правовых форм таких хозяйственных обществ и разрешить правовые коллизии, возникающие при передаче имущественных прав; также представляется важным на государственном уровне прописать механизмы использования неправительственных некоммерческих организаций (ННО) для реализации инновационных проектов ГЧП).
Первое: отмена двойного подчинения местных отделов министерств и ведомств повысит институциональную эффективность этих организаций за счет более четкого понимания области ответственности и прав хокимиятов, а также искоренения межведомственной конкуренции и устранения дублирования функций.
Второе: разделение представительной и исполнительной властей восстановит подотчетность хокимиятов перед Кенгашами, что должно способствовать восстановлению системы сдержек и противовесов на уровне региона и страны.
Третье: широкое внедрение проектов ГЧП позволит задействовать частный сектор в решении острых социально-экономических вопросов, стимулировать инициативу и развивать местный потенциал. Также немаловажным является то, что проекты ГЧП позволяют направлять отношения между государственными органами и субъектами предпринимательства в правовое русло, снизить коррупционные риски и исключить возможности излишнего вмешательства местных органов власти в деятельность хозяйственных объединений.
Орзимурод Гайбуллаев, Олимжон Акулов, совместный проект Агентства государственных услуг при Министерстве юстиции, ПРООН и Европейского Союза «Совершенствование предоставления государственных услуг и повышения уровня управления в сельских районах Узбекистана»
В стране/Государственное управление
Экономическое обозрение №12 (250) 2020
Оставить комментарий