Adliya vazirligi huzuridagi Davlat xizmatlari agentligi, Birlashgan Millatlar Tashkiloti Taraqqiyot Dasturi, Yevropa Ittifoqi tomonidan moliyalashtirilayotgan “O‘zbekistonning qishloq hududlarida davlat xizmatlarini taqdim etishni takomillashtirish va boshqaruv darajasini oshirish” qo‘shma loyihasi doirasida PricewaterhouseCoopers (PwC) konsalting kompaniyasi tomonidan respublikamizning 5 ta pilot hududlari Baxmal, Dehqonobod, Sariosiyo, Xovos tumanlari va Nurafshon shahar hokimliklari faoliyatining funksional tahlili o‘tkazildi.

Hokimliklar tomonidan davlat xizmatlarini ko‘rsatilishi

Tuman hokimliklarining mavjud tashkiliy tuzilmasi tahlili shuni ko‘rsatadiki, ular asosan hududiy va tarmoq dasturlarining bajarilishini monitoring va nazorat qilish bilan shug‘ullanadilar. Hokimliklar vazifasi keltiriladigan me’yoriy-huquqiy hujjatlar (MHH) sonining keskin ko‘payishi ham hokimliklarga qo‘shimcha vazifalar yuklaydi. Xususan, 2015 yilda 563 ta qabul qilingan MHHda hokimliklarga u yoki bu kabi vazifalar yuklatilgan bo‘lsa, 2019 yilda bunday hujjatlar soni 1772 taga yetdi.

Rasm. 1. Hokimliklarga bevosita yoki bilvosita vazifa yuklovchi me’yoriy huquqiy hujjatlar soni

Tuman hokimliklarida shtatlar soni 20-30 kishidan iborat bo‘lib, ularning uchdan bir qismi hokimning turli tarmoqlar bo‘yicha o‘rinbosarlari (faoliyat yo‘nalishlari bo‘yicha 6-7 hokim o‘rinbosari) va to‘rtdan biri ma’muriy-boshqaruv xodimlaridir.

Tuman hokimliklari tomonidan davlat xizmatlarini ko‘rsatishdagi asosiy muammo hokimliklarning aholi va tadbirkorlik sub’yektlariga davlat xizmatlarini ko‘rsatishni ko‘zda tutmaydigan korporativ madaniyatidir. Masalan, so‘rovnomalar natijalariga ko‘ra, 5 ta tuman hokimliklari xodimlaridan birortasi ham davlat xizmati nima ekanligini va uni kim ko‘rsatishi kerakligini aniq va lo‘nda tushuntirib bera olmadi. Shu bilan birga, O‘zbekiston Respublikasi Adliya vazirligining 13.09.2019 y. kuni tasdiqlangan 3181-sonli qaroriga respublikadagi tumanlar aholisiga ko‘rsatiladigan davlat xizmatlari ro‘yxati ilova qilingan bo‘lishiga qaramay, bu ro‘yxat ushbu 5 ta tajriba hududi hokimliklarining birortasida ham mavjud emas edi.

Xodimlar va aholi o‘rtasida o‘tkazilgan so‘rovnomalar hamda suhbatlar shuni ko‘rsatadiki, tuman hokimliklarida davlat xizmatlarining mohiyati, hududlar aholisiga xizmat ko‘rsatishda tuman hokimliklarining o‘rni to‘g‘risida to‘liq tushunchaning o‘zi yo‘q. Bundan, asosiy muammo hokimliklar xodimlari/tuzilmasi aholiga xizmat ko‘rsatish va to‘laqonli davlat xizmatlarini ko‘rsatish uchun moslashmagan degan xulosaga kelishimiz mumkin.

Rasm-2. Yevropa Ittifoqida munitsipal hokimlik tomonidan ko‘rsatiladigan xizmatlar ro‘yxatidan namunalar

Sifatli va to‘laqonli davlat xizmatlarini ko‘rsatish uchun quyidagilar taklif etiladi:

1. xizmat ko‘rsatish bo‘limlarini yaratish asosida hokimliklar tuzilmasini konseptual ravishda o‘zgartirish;

2. to‘g‘ridan-to‘g‘ri hokimliklar mas’ul bo‘lgan davlat xizmatlari ro‘yxatini rasman tasdiqlash (Yevropa Ittifoqi misolida bunday xizmatlarning taxminiy ro‘yxati 2-rasmda keltirilgan);

3. hokimliklarga xususiy sektor tomonidan davlat xizmatlarining bir qismini ko‘rsatishi to‘g‘risida tadbirkorlik sub’yektlari bilan muzokara o‘tkazish va shartnomalar tuzish huquqini berish;

4. aholi murojatlarini qabul qilib, ularga javob berish imkoniyati mavjud bo‘lgan to‘laqonli veb-saytni ishlab chiqish va unda tegishli xizmatlar to‘g‘risida yetarli axborotni taqdim etish;

5. mijozlar bilan munosabatlarni boshqarish (CRM) tizimini joriy etish va hokimliklarning aholiga xizmat ko‘rsatish samaradorligini baholash uchun umumiy qabul qilingan samaradorlikning eng muhim ko‘rsatkichlarini (KPI) ishlab chiqish.

Mahalliy boshqaruvni markazlashgan tizimdan markazlashmagan tizimga o‘tkazish va Yevropa Ittifoqi mamlakatlarining tajribalarini hisobga olgan holda hokimlik siyosatiga jiddiy o‘zgartirishlar kiritgan tarzda, uning tashkiliy tuzilmasini konseptual tarzda batamom takomillashtirish taklif etiladi. Ushbu tuzilma bir vaqtning o‘zida vazirlik va idoralarning hududiy bo‘limlarini hokimiyat tarkibiga qo‘shilishi orqali barcha muhim yo‘nalishlarda xizmatlar ko‘rsatish uchun yangi bo‘limlarni yaratishni ko‘zda tutadi. (Rasm 3)

Rasm-3. 5 ta tajriba hududda tuman/shahar hokimliklari uchun taklif qilinadigan tashkiliy tuzilmasi

Hokimliklarning vakolatlari va vazifalari

O‘zbekiston Respublikasi qonunchiligida mahalliy davlat vakillik va ijroiya hokimiyati organlarining funksiyalari va vakolatlarining aniq taqsimoti mavjud emas. Ijroiya hokimiyat hududlarni rivojlantirishning eng muhim masalalari bo‘yicha qarorlar qabul qilishda boshqa barcha hokimiyat bo‘g‘inlaridan ustunlik qiladi. Ijroiya hokimiyatning bunday ustunligi xalq deputatlari Kengashlarining vakillik vazifalarini yetarli darajada bajarmaslikka olib keldi.

Shu sababli, tegishli Kengashlar faoliyati va ularning qarorlari yuridik kuchga ega bo‘lishini ko‘zda tutuvchi, vakillik hokimiyati organlarining ijroiya hokimiyat organlaridan mustaqilligini ta’minlash uchun, O‘zbekiston Respublikasi Konstitutsiyasining 102-moddasi va “Mahalliy davlat hokimiyati to‘g‘risida”gi qonunning 1-moddalaridagi mas’uliyat, vakolat va funksiyalarni aniq belgilash to‘g‘risidagi qismiga tegishli o‘zgartirishlar kiritish taklif etiladi.

Barcha darajadagi hokimlarning to‘g‘ridan-to‘g‘ri saylovlari o‘tkazilmasligi ham juda muhim masalalardan bo‘lib qolmoqda, chunki buning oqibatida hokimlarning aholi oldidagi hisobdorligi darajasi past bo‘lmoqda. Hokimliklarning fuqarolar va mahalliy vakillik organlari oldidagi saylov va hisobdorligining yo‘qligi mahalliy hokimliklarning mutlaq boshqaruv vakolatlarini kuchaytiradi. Hokimliklar faoliyatining turli sohalaridagi vazifalarini belgilab beruvchi me’yoriy-huquqiy hujjatlar (MHH) sonining keskin ko‘payishi ham hokimliklarga qo‘shimcha vazifalar yuklaydi. Xususan, hokimliklarga juda ko‘p vazifalar yuklatiladi, chunki qonun hujjatlaridagi ko‘p ifoda va ta’riflar, aksariyat hollarda, yaqqol ifodalanmaydi va mavhum mazmunga ega. Hokimiyat taqsimoti aniq belgilanmagani sababli haddan tashqari vakolatlar ijro hokimiyati (birinchi navbatda hokimliklar) qo‘lida to‘planib qolgan.

Shuning uchun viloyatlar, tumanlar va shaharlar hokimlarining saylanish tartibini joriy etish maqsadida O‘zbekiston Respublikasi Konstitutsiyasiga (102 va 103-moddalari), shuningdek, “Mahalliy davlat hokimiyati to‘g‘risida”gi O‘zbekiston Respublikasi Qonuniga (1 va 2-moddalari) tegishli o‘zgartirishlar kiritish taklif etiladi.

Hokimliklarning korxona va tadbirkorlik sub’yektlari bilan hakmorligi

Hokimliklarga vazirlik va idoralar mahalliy boshqarmalarining ham bo‘ysunishi va ularning funksiyalari takrorlanishining mavjudligi keyingi hal qilinishi kerak bo‘lgan masaladir. Xususan, O‘zbekiston Respublikasi Konstitutsiyasining 103 va 104-moddalari hamda “Mahalliy davlat hokimiyati to‘g‘risida”gi qonunning 2-moddasiga muvofiq, viloyat, tuman va shahar hokimi o‘z vakolatlarini yakka tartibda boshqarish tamoyillari asosida amalga oshiradi va o‘zi rahbarlik qilgan organlarning qarorlari va harakatlari uchun shaxsiy javobgarlikni o‘z zimmasiga oladi. Bundan tashqari, hokim unga berilgan vakolatlar doirasida tegishli hududdagi barcha korxonalar, muassasalar, tashkilotlar, birlashmalar, shuningdek, mansabdor shaxslar va fuqarolar uchun majburiy bo‘lgan qarorlarni qabul qiladi. Demak, bunda hokimliklar va vazirliklar va idoralarning boshqarmalari o‘rtasida funksiyalar va vakolatlarning takrorlanishi mavjud bo‘lib, bu hamkorlikni emas, balki ular o‘rtasida vakolat va moliyaviy resurslar uchun raqobatni kuchaytiradi.

Ikki tomonlama bo‘ysunish vazirliklar va idoralar boshqarmalari vazifalarini belgilashni va bo‘limlarning funksiyalari takrorlanishi sababli tegishli faoliyat ko‘rsatkichlarini aniqlashni jiddiy ravishda qiyinlashtiradi. Shuning uchun, 1-variant sifatida, viloyat, tuman va shahar hokimlarining tegishli hududlarni yakkahokimlik asosida boshqarish vakolatiga ega bo‘lgan vakolatlarini bekor qilish maqsadida, O‘zbekiston Respublikasi Konstitutsiyasiga (103 va 104-moddalar) o‘zgartirish kiritish taklif etilmoqda. 2-variantda vazirliklar va idoralar bo‘limlarining barcha vakolatlari va vazifalarini hokimiyatga topshirish taklif qilinadi.

Rasm-4. Tuman hokimliklarning boshka davlat organlari bilan kompleks ijtimoiy-iktisodiy rivojlanish sohalari doirasidagi o‘zaro aloqasi

Joylardagi murakkab muammolarni yanada tezkor hal etish uchun har bir tuman (shahar) hududi "sektorlar" ga bo‘lingan amaliyot joriy etildi. Tumanlarda 4 sektorning mavjudligi, aksincha, vaqtinchalik chora hisoblanadi, chunki ular ushbu sohalar uchun mas’ul bo‘lgan boshqa davlat tashkilotlarining funksiyalarini takrorlaydi.

Shunday qilib, Hukumat qabul qilgan hujjatlar tadbirkorlikni rivojlantirish, xususan, tadbirkorlar uchun juda katta ahamiyatga ega bo‘lgan masalalar, jumladan, yer uchastkalarini ajratish, binolar va inshootlar qurish, biznes yuritishga ruxsat olish va shu kabi masalalar bo‘yicha hokimliklarga keng vakolatlarni taqdim etadi. Ushbu va boshqa masalalarda tadbirkorlar hokimlik va boshqa davlat idoralari qarorlariga bog‘liq bo‘lib qoladi. Qarorlarni qabul qilish yoki qabul qilmaslik, shuningdek ularni amalga oshirish, ko‘pincha muayyan shaxslarga bog‘liq bo‘lib, bu esa korrupsiya uchun zamin yaratadi. Ayni paytda, o‘zaro manfaatli hamkorlikni yo‘lga qo‘yish uchun ulkan salohiyat mavjud. Bunga misol qilib, davlat-xususiy sheriklik (DXSh) tizimini ko‘rsatish mumkin. 2019 yilda DXSh to‘g‘risida qonun qabul qilindi, ammo hamkorlikning ushbu turi, maktabgacha ta’lim sohasi bundan mustasno, tuman darajasida amalda deyarli qo‘llanilmaydi.

Hokimliklarning tadbirkorlik sub’yektlari bilan hamkorligini kuchaytirish uchun quyidagilar taklif etiladi:

1) muayyan xizmatlar ko‘rsatish vakolatini tashqi ijrochilarga o‘tkazish: hokimlik faoliyati uchun muhim bo‘lmagan yoki xususiy sektor tomonidan taqdim etilishi mumkin bo‘lgan xizmatlarni autsorsing qilish. Masalan, infratuzilma ob’yektlarini qurish, ulardan foydalanish va ularga (yo‘llar, jamoat transportlari, park va xiyobonlar) texnik xizmat ko‘rsatish, kommunal xizmatlarni (chiqindi yig‘ish, drenaj tizimini ishlatish va texnik xizmat ko‘rsatish, kanalizatsiya va sug‘orishni boshqarish) ko‘rsatish;

2) hududning o‘ta muhim ijtimoiy-iqtisodiy muammolarini hal qilishda DXShdan foydalanish. Xususiy tashkilotlar orqali infratuzilma va kommunal xizmatlarni ko‘rsatish uchun DXShdan foydalanish;

3) DXSh munosabatlarini tartibga solish bo‘yicha alohida qonunosti hujjatlarini ishlab chiqish, bunda davlat tomonidan sherik sifatida mahalliy davlat hokimiyati organlari harakat qilishini ko‘zda tutish (bunday harakatda DXSh va xo‘jalik yurituvchi jamiyatlarni tashkil etish masalalarida hokimliklar va boshqa davlat hokimiyati organlarining huquqiy sub’yekt sifatidagi harakatlari va vakolatlarini aniqlashtirib olish zarur va bularning yagona maqsadi DXSh loyihalarini amalga oshirish bo‘lishi lozim); bunday xo‘jalik yurituvchi jamiyatlarning ruxsat etilgan tashkiliy-huquqiy shakllari doirasiga aniq huquqiy ta’rif berish va mulk huquqining o‘tkazilishidan kelib chiqadigan huquqiy nizolarni hal qilish zarur; shuningdek, davlat darajasida DXSh innovatsion loyihalarini amalga oshirish uchun nodavlat notijorat tashkilotlaridan (NNT) foydalanish mexanizmlarini belgilash ham muhim ahamiyat kasb etadi.

Xulosa

Birinchidan, vazirlik va idoralarning hududiy bo‘limlarning ikki tomonlama buysunishini bekor qilinishi, xokimliklarning majburiyatlari va huquqlarini yaxshiroq tushunish, shuningdek idoralararo raqobatni yo‘qotish va funksiyalarning takrorlanishini bartaraf etish orqali ushbu tashkilotlarning institutsional samaradorligini ta’minlashga erishiladi.

Ikkinchidan, vakillik va ijro etuvchi hokimiyatlarning bir-biridan ajratilishi hokimliklarning Kengashlar oldidagi hisobdorligini ta’minlaydi, bu hududlar va respublika darajadagi o‘zaro tiyib turish va manfaatlar muvozanatini tiklashga ko‘maklashadi.

Uchinchidan, DXSh loyihalarni keng tadbiq qilinishi, xususiy sektorni muhim ijtimoiy-iqtisodiy muammolarni hal etishda ishtirokini ta’minlaydi, tashabbuslarni rag‘batlantiradi va mahalliy salohiyatni rivojlantirishga imkoniyat yaratadi. Shuningdek, DXSh loyihalari davlat organlari va tadbirkorlik sub’yektlari o‘rtasidagi munosabatlarni huquqiy jihatdan tartibga solish, korrupsiya xavf-xatarini kamaytirish va mahalliy hokimiyat organlarining xo‘jalik birlashmalari faoliyatiga ortiqcha aralashishni bartaraf etish imkonini beradi.

Orzimurod G‘aybullayev, Olimjon Akulov, Adliya vazirligi huzuridagi Davlat xizmatlari agentligi, Birlashgan Millatlar Tashkilotining Taraqqiyot Dasturi va Yevropa Ittifoqining “O‘zbekistonning qishloq hududlarida davlat xizmatlarini taqdim etishni takomillashtirish va boshqaruv darajasini oshirish” qo‘shma loyihasi

Mamlakatda/ Davlat boshqaruvi

Ekonomicheskoye obozreniye №12 (250) 2020