27 октября 2020 г. Президентом Узбекистана Шавкатом Мирзиёевым был подписан масштабный указ о реформировании более 2000 государственных активов, из которых 479 предприятий будут выставлены на торги, 62 – подготовлены к приватизации, 32 – трансформированы.
Государственные предприятия имеют стратегически важное значение в экономике Узбекистана. Около 50% ВВП страны и пятая часть объемов внешней торговли создаются государственными предприятиями, которые обеспечивают более половины доходов Государственного бюджета при найме менее 10% занятого населения.
Государственные предприятия осуществляют деятельность во многих отраслях экономики, включая добычу и переработку нефти и природного газа, общественный транспорт, авиаперевозки, сельское хозяйство, химическую и горнодобывающую промышленность, водоснабжение, жилищно-коммунальное хозяйство и другие. Они традиционно имеют широкий доступ к земельным и инфраструктурным объектам, закупочным контрактам, субсидиям и пользуются государственной поддержкой, в т.ч. налоговыми и таможенными преференциями.
Более 80% активов коммерческих банков, а также все крупные страховые компании принадлежат государству.
В большинстве стран СНГ и Восточной Европы реформы по приватизации государственных активов проводились еще в начале 1990-х. Хотя в Узбекистане реформа государственных активов проводится сравнительно позже, страна может использовать накопленный опыт в свою пользу и не повторять ошибок в этой значимой сфере реформирования экономики.
В 2004 году правительство Малайзии по согласованию с McKinsey & Company и Boston Consulting Group реализовало Программу трансформации государственных компаний. Этот проект был признан самым успешным проектом реформирования государственных предприятий в Азии. В частности, в период с 2004 по 2014 годы рыночная капитализация малайзийских государственных предприятий утроилась, а среднегодовые темпы роста составили 11 процентов.
На следующем этапе правительство Малайзии в сотрудничестве с консалтинговыми компаниями по вопросам управления разработало «Новую экономическую модель», которая позволила расширить экспансию государственных предприятий до глобального масштаба. В результате эти предприятия начали работать в 42 зарубежных странах, а валовая выручка 20 крупнейших из них выросла в три раза – с 7 до 22 млрд. долларов.
Анализ реформы собственности в странах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) показывает, что этот процесс совпал по времени с трансформационным кризисом, когда деятельность как приватизированных, так и государственных предприятий оказалась под влиянием действия внешних факторов (свободные инвестиционные ресурсы, уровень макроэкономической стабильности, структура производства, инвестиционный климат, наличие рынков сбыта и другие). В этих условиях распространенные в начале 90-х гг. утверждения о том, что приватизированные предприятия работают лучше, чем государственные, оказались недостаточно необоснованными. В то же время в Словении и Польше, где приватизационный процесс разворачивался медленнее, чем в других государствах ЦВЕ и в которых были предприняты более решительные меры по формированию конкурентной среды, уже в середине 90-х гг. продемонстрировали устойчивый рост.
Во всех странах ЦВЕ были отмечены случаи приобретения иностранными инвесторами в собственность предприятий, являющихся их потенциальными либо действующими конкурентами, в целях постановки конкурента под контроль, ограничения производства либо его полной ликвидации. Стало очевидным, что прямые продажи государственных активов как метод приватизации эффективны только в случае наличия развитых институтов рынка.
В этих странах в ходе массовой приватизации населению передавались за небольшую плату сертификаты собственности (ваучеры, боны, купоны), которые становились платежным средством в ходе приватизации государственной собственности. Так называемая программа равного доступа к собственности посредством ваучеров (купонов) охватила как внутренних, так и внешних инвесторов.
Схемы ваучерной приватизации, реализованные в странах ЦВЕ, различались по целому ряду аспектов. Польша и Румыния в приватизационных программах выступали за централизацию этого процесса. Правительствам были предоставлены большие права при принятии решения о том, какие предприятия и как будут участвовать в приватизации. В Румынии такой подход столкнулся с меньшими трудностями в силу традиций жесткой централизации управления на предыдущих этапах развития страны. В Польше централизованное управление процессом приватизации практически было блокировано властными структурами. В Румынии каждое предприятие стало передавать 30% своей собственности для приватизации в рамках ваучерной схемы.
Негативным проявлением чрезмерного присутствия государства в экономике нередко является коррупция. Наиболее высокий ее уровень наблюдался в Российской Федерации, на Украине, а также в ряде других стран СНГ. В условиях отсутствия прозрачности приватизационных процессов, лоббирования узковедомственных и частных интересов в этих странах сформировались олигархические структуры, с негативным действием которых обществу не удалось избавиться вплоть до настоящего времени. Среди них – вывоз капитала за рубеж, неоправданный рост цен на производимую продукцию, экологические проблемы, не справедливая оплата труда занятого персонала.
В долгосрочной перспективе приватизация снижает уровень коррупции, так как она начинает ограничивать свободу действий чиновников, расширяет конкуренцию и прозрачность в этой сфере. Однако в краткосрочной перспективе необходимость проведения сложных переговоров для утверждения условий осуществления приватизации создает соблазн и возможности для злоупотреблений. Слабые институты вряд ли устоят перед этим соблазном.
Если коррупция становится очевидной в глазах общественности, то формируется негативный образ приватизации, хотя сами сделки могут иметь высокий экономический и финансовый смысл.
Так, например, до сих пор многие специалисты и рядовые граждане Российской Федерации негативно отзываются о ваучерной приватизации «по Чубайсу» 90-х годов прошлого века, что бьет по имиджу всех приватизированных предприятий. В результате такой приватизации многие стратегические объекты были захвачены нелегитимными лицами (в особенности в добывающей промышленности, металлургии, химической отрасли, тяжелом машиностроении, СМИ, а также в других высоколиквидных сферах).
В результате такой приватизации государство потеряло значительную часть бюджетных средств (в частности, недополученных в виде налогов и дивидендов), а занятые – рабочие места. Рейдерские захваты, периодические судебные разборки приостанавливали деятельность многих базовых предприятий, а сокращение объемов производства продукции производственно-технического назначения подрывало макроэкономическую устойчивость, способствовало инфляции, ухудшало бизнес-среду, что снижало инвестиционные потоки. Многие крупные предприятия так и не смогли пройти сложный период приватизации и были вынуждены закрыться (за исключением сферы военно-промышленного комплекса, а также некоторых стратегических сфер, в которых правительство все-таки смогло защитить интересы государства благодаря вмешательству силовых структур).
С другой стороны, по мнению ряда экономистов, проведение реформы государственных активов в Узбекистане сегодня является экономической и политической необходимостью.
Во-первых, где имеет место чрезмерное государственное вмешательство и отсутствие общественного контроля, то там появляются высокие возможности для коррупции. В связи с этим эксперты Всемирного банка советуют Узбекистану провести масштабную приватизацию государственных активов.
Во-вторых, доминирование государственных предприятий в каком-либо секторе отталкивает частных инвесторов заходить на рынки, т.к. государство старается создавать более благоприятные условия для государственных предприятий.
В-третьих, опыт последних лет показывает, что доминирование государственных предприятий и монополий приводит к низкому качеству выпускаемой продукции, высоким производственным издержкам и ценам, которые, в конечном итоге, перекладываются на госбюджет и население.
Так, выборочный анализ производственно-финансовой деятельности 1 703 предприятий с долей государства в уставном фонде 50% и выше за 2017-2019 годы выявил, что число государственных предприятий, работающих в убыток, имело тенденцию к росту. Если по итогам 2017 года у 181 предприятия (10,6% от общего количества проанализированных субъектов) наблюдалась убыточная деятельность, то по итогам 2018 года – у 213 предприятий (12,5%), в 2019 году – у 241 предприятия (14,2%).
Физические объемы природного газа, добываемого государственными предприятиями, в Узбекистане снижаются, соответственно, уменьшаются и налоговые поступления от АО «Узбекнефтегаз», АО «Узтрансгаз» и АО «Худудгазтаъминот».
Несмотря на рост производственных показателей в электроэнергетической отрасли, сохраняются значительные риски, обусловленные высокой изношенностью оборудования, а имеющиеся текущие производственные мощности не могут обеспечить увеличение спроса со стороны отраслей экономики и населения на электроэнергию. Согласно прогнозу Министерства энергетики, рост спроса на электроэнергию ожидается на уровне 6-7% ежегодно, и для удовлетворения этого спроса требуется установка дополнительных мощностей в объеме 15 ГВт. Это около 15 млрд. долл. инвестиций до 2030 года, или 1,2 млрд. долл. в год, которые могут быть не по силам Государственному бюджету.
Отдельно следует также сказать о фискальных рисках. Государственные предприятия зачастую выполняют квазифискальные функции, привлекая для финансирования отраслевых проектов средства как из государственного бюджета, так и из внешних источников. В 2019 году 67% (или 5,3 млрд. долл.) от общего объема внешних заимствований (прямые и под государственные гарантии) были привлечены на проекты, реализуемые государственными предприятиями и банками. В 2019 и 2020 годах 96,5% (342,6 млн. долл.) общего внутреннего государственного долга выпали на долю государственных предприятий и банков.
Очевидно, что низкое качество обслуживания долга, возникшего от привлечения государственными предприятиями инвестиций и кредитов, потенциально усилит давление на Государственный бюджет и может негативно сказаться на его финансовой стабильности. Как отметили в своих последних отчетах S&P Global Ratings и Fitch Ratings, своевременное и полное выполнение долговых обязательств государственных предприятий, особенно в условиях глобального кризиса и пандемии, является важным фактором, влияющим на суверенный кредитный рейтинг страны.
Государственным предприятиям, не эффективно управляемым и демонстрирующим негативные показатели рентабельности, приходится периодически оказывать поддержку за счет и без того ограниченных бюджетных ресурсов. В связи с этим растут фискальные риски, приводящие к осуществлению неоптимальных капитальных инвестиций и высокому уровню условных обязательств. Зачастую государственные предприятия недостаточно прозрачны и их системы отчетности не соответствуют международным стандартам финансовой отчетности. Это не позволяет получать достоверные данные и выявлять их реальное финансовое положение.
Своевременная и полная выплата государством внешних долговых обязательств во многом тесно связана с эффективной работой государственных предприятий. В связи с этим необходимо создавать среду, в которой государственные предприятия были бы финансово устойчивыми и могли бы самостоятельно выполнять свои долговые обязательства и финансировать инвестиционные проекты без предоставления гарантий от государства.
Всё вышеизложенное свидетельствует о необходимости проведения глубокой реформы государственных предприятий, в результате которой они должны повысить устойчивость своей деятельности в условиях расширения действия рыночных стимулов. Улучшение менеджмента на государственных предприятиях, приватизация отдельных государственных предприятий, развитие конкурентных условий на рынках – все это позволит наращивать объемы реализации конкурентоспособной продукции. Это будет способствовать росту налоговых поступлений.
Следовательно, реформа государственных активов и их приватизация смогут улучшить конкурентную среду в экономике в средне- и долгосрочной перспективе, позволят снизить политические риски и будут способствовать росту притока иностранных инвестиций в экономику Узбекистана. Страна с более конкурентоспособной экономикой всегда имеет сравнительно высокий суверенный кредитный рейтинг и на благоприятных условиях размещает ценные бумаги на международных финансовых рынках.
После валютной либерализации, проведенной в 2017 году, и совершенствования налоговой сферы в 2019-2020 годах осуществляемую в настоящее время реформу государственных предприятий можно отнести к третьей по ее важности, но более сложной по содержанию и масштабам. Накопленный в 1990-х годах опыт европейских стран показывает, что правильная реализация подобной реформы – это трудная и ответственная задача ввиду возможных трудностей и ошибок.
Основной целью реформы собственности в Узбекистане является повышение эффективности деятельности государственных предприятий и национальной экономики в целом. Реформа предполагает трансформацию крупных государственных предприятий, внедрение современных методов корпоративного управления и финансового аудита, повышение открытости и финансовой устойчивости, а также улучшение их способности выполнять свои долговые обязательства без государственного участия. В целом, реформа подразумевает внедрение рыночных принципов на государственных предприятиях, проведение их масштабной приватизации и создание дополнительных возможностей для привлечения частного капитала.
Прежние попытки провести реформу государственных предприятий в Узбекистане не увенчались успехом из-за отсутствия необходимой институциональной базы. В последние годы правительство провело тщательную предварительную подготовку к осуществлению предстоящей реформы. С 2019 года Агентством по управлению государственными активами проводится работа по созданию в республике систематизированной базы государственных предприятий. Учитывая наличие конфликта интересов между регуляторной и коммерческой деятельностью государственных предприятий, проводятся структурные преобразования в различных секторах, включая нефтегазовую и электроэнергетическую отрасли, горно-металлургическую и электротехническую промышленность, гражданскую авиацию, сферы дорожного строительства, строительных материалов, сельского хозяйства и другие отрасли экономики.
В энергетической отрасли проведены следующие подготовительные работы. В 2019 году образован уполномоченный государственный орган в сфере регулирования и надзора за участниками отечественного рынка энергетической отрасли – Министерство энергетики Республики Узбекистан. В электроэнергетической отрасли была осуществлена реорганизация АО «Узбекэнерго» путем его разделения на 3 отдельные акционерные компании по их функциональной направленности – производство, транспортировка, распределение и сбыт. АО «Узбекнефтегаз» также было разделено на 3 части – добыча, транспортировка, распределение и сбыт. В перспективе предусматривается привлечение инвесторов путем первичного и вторичного публичного размещения акций предприятий энергетической отрасли на отечественном и международных фондовых рынках. С принятием Указа Президента от 12.05.2020 г. № УП-5992 «О Стратегии реформирования банковской системы Республики Узбекистан на 2020-2025 годы» в стране началась приватизация банковского сектора.
В соответствии с Указом Президента от 27.10.2020 г. № УП-6096 «О мерах по ускоренному реформированию предприятий с участием государства и приватизации государственных активов» на Министерство финансов была возложена задача по организации реализации всех полномочий акционера от имени государства, подготовке финансовых отчетов предприятий и разработке для них стратегии финансового оздоровления, внедрению современного корпоративного управления.
Министерству экономического развития и сокращения бедности, Антимонопольному комитету, Агентству по противодействию коррупции и Агентству по управлению государственными активами поручено провести инвентаризацию льгот и преференций, критически пересмотреть деятельность акционерных обществ и внести предложения по организации их деятельности на основе рыночных принципов. Указом Президента также определено, какими сферами деятельности будет заниматься государство, а какими – частный сектор. Предусматривается, что мощности по производству автомобилей, текстильной продукции и других товаров будут переданы частным предпринимателям. Планируется реализация стратегическим инвесторам акций предприятий горно-металлургической отрасли.
В феврале 2021 года Указом Президента «О мерах по дальнейшему ускорению процессов приватизации государственных активов» был утвержден перечень из 11 государственных активов, выставляемых на торги с марта текущего года. Среди них – бизнес-центр «Пойтахт», помещения по производству газет, торговый и бытовой обслуживающий комплекс «Малика», гостиница, зоны отдыха и другие объекты. Предусматривается, что из поступивших средств 95% будут направлены в Госбюджет, а 5% останутся в распоряжении Фонда по управлению, трансформации и приватизации государственных активов.
Кроме того, выставляются на торги 18 предприятий, чьи государственные доли реализуются с апреля текущего года. Среди них – Ферганский нефтеперерабатывающий завод (100%), «Кварц» (89,5%), «Трест-12» (51%), Кокандский механический завод (64,1%), «Узбекхиммаш» (44,7%), «Жиззак пластмасса» (85,8%), Самаркандский винкомбинат имени Ховренко (71,2%) и другие объекты. Реализация долей государства осуществляется путем их передачи в уставной капитал инвестиционной компании АО UzAssets по номинальной стоимости. Распределение полученных средств такое же, как и по предыдущему перечню. (Вместе с тем, по мнению авторов статьи, вместо продажи 100% государственной доли Ферганского нефтеперерабатывающего завода более целесообразно обеспечить завод необходимым сырьем и оборотными средствами за счет выпуска облигаций внутреннего займа, что позволит в дальнейшем получать постоянный и стабильный доход от деятельности этого стратегического предприятия).
Постановлением Кабинета Министров от 29 марта № 166 утверждены Стратегия управления и реформирования предприятий с участием государства и целевые показатели ее реализации в 2021-2025 годах. Количество предприятий с участием государства будет сокращено на 75%, а акции не менее 20 предприятий будут предложены на первичном и вторичном размещении. С 1 июля 2021 года на предприятиях с участием государства будут созданы наблюдательные советы, служба внутреннего аудита, а с 1 января 2022 года отменяется право участия государства в управлении отдельными акционерными обществами стратегических отраслей экономики.
Реформа государственных предприятий в средне- и долгосрочной перспективе должна повысить экономическую эффективность предприятий, оказать благоприятное влияние на формирование бюджетных средств, экономический рост, занятость, уровень жизни и другие сферы экономики.
Тем не менее, наряду с благоприятными последствиями приватизации, возможен риск роста безработицы за счет реструктуризации предприятий, который может быть значительно смягчен проведением приватизации в увязке с реформами рынка труда. Существует риск снижения бюджетных поступлений из-за временного спада объемов производства в период приватизации. Однако если реализация реформы пройдет успешно и государственная доля перейдет в «умелые руки», то в этом случае и работники предприятия, и государство в целом выиграют за счет наращивания объемов производства. В итоге будет иметь место рост доходов занятых, собственника и государства, сокращение субсидий за счет бюджетных средств.
Международный опыт проведения приватизации показывает, что реформа государственных предприятий – это не одномоментный акт, а построение последовательности промежуточных решений в зависимости от стечения обстоятельств и динамики макроэкономических показателей. В связи с этим для достижения успеха реформы государственных активов необходима взаимная увязка проводимых преобразований с монетарными и фискальными мерами. В процессе расширения сферы действия рыночных инструментов целесообразно полностью контролировать ситуацию с ценовыми скачками, предоставлением качественной социальной защиты и созданием социального капитала. Снятие контроля над ценами должно сопровождаться устранением имеющихся дисбалансов. Реформа государственных предприятий должна сопровождаться структурными реформами в соответствующих секторах экономики, которые в настоящее время пока еще остаются монополизированными. Это касается, прежде всего, производства автомобилей, отдельных видов электротехнической продукции, предоставления коммунальных услуг и других.
Необходимо отметить, что контрольный пакет акций добывающих отраслей и стратегических предприятий должен оставаться у государства, что обеспечит экономическую безопасность государства. Устойчивая деятельность крупных хозяйствующих объектов обеспечит наполнение внутреннего рынка недорогим сырьем, энергоносителями и другими базовыми товарами. Данные предприятия смогут и в дальнейшем являться главными источниками формирования бюджетных средств. Стабильность и устойчивость развития этой сферы будет создавать благоприятные условия для отраслей, выпускающих продукцию с высокой степенью обработки и добавленной стоимости. В то же время выпуск потребительских товаров и оказание услуг должны осуществляться преимущественно на частных, коллективных и иных предприятиях, функционирующих на конкурентных рынках.
Деятельность предприятий, имеющих государственную долю, должна осуществляться под пристальным вниманием Агентства по управлению государственными активами, Счетной палаты, Министерства финансов, общественных организаций, обеспечивающих эффективный менеджмент, корпоративное управление, защиту интересов акционеров и трудового коллектива, оптимальное и справедливое распределение доходов от реализации продукции. Рыночные факторы в этой сфере должны иметь второстепенное значение, а вопросы достижения экономической безопасности и справедливости – главенствующую роль. Реализуемые механизмы и стимулы должны создавать одинаковые конкурентные условия и открывать доступ на эти рынки всем хозяйствующим субъектам, независимо от формы собственности, в т.ч. частному капиталу.
Не вызывает сомнений, что реформа государственных предприятий требует существенного изменения законодательства в сфере антимонопольного регулирования и защиты конкуренции, банковско-финансовой системы, улучшения защиты частной собственности и прав потребителей, социальной защиты наиболее уязвимых слоев населения и безработных. Не менее важным фактором для успешного проведения реформы государственных предприятий является доведение до общественности цели, задач и результатов проводимых преобразований. Получение широкой поддержки проведения реформ со стороны общественности будет способствовать сокращению сферы «теневой» экономики и укреплению атмосферы доверия.
С.А. Воронин, Институт бюджетно-налоговых исследований, профессор Ташкентского филиала РЭУ им. Г.В. Плеханова;
А.Ф. Расулев, профессор Ташкентского государственного экономического университета
Журнал «Экономическое обозрение» №6 (258) 2021
Оставить комментарий