Антикоррупционная экспертиза: пределы методологии

Антикоррупционная экспертиза: пределы методологии

История внедрения методов антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов в нормотворческий процесс Узбекистана насчитывает около 10 лет. За это время усилия по ее внедрению, в первую очередь, фокусировались на развитии методологической базы, а также продвижении ее в качестве обязательного этапа нормотворческого процесса.

Несмотря на важность этих элементов, не менее важную роль играет готовность институциональной среды к применению антикоррупционной экспертизы в обязательном порядке. И, как показывает практика, именно в этой части в республике требуются развитие дискуссий в экспертном сообществе и усилия регуляторов по дальнейшему продвижению данного типа экспертизы.

Опыт антикоррупционной экспертизы в Узбекистане

Об антикоррупционной экспертизе (АКЭ) нормативно-правовых актов в Узбекистане активно заговорили с 2006 года. С 2006 по 2009 годы в Центре экономических исследований при поддержке Программы развития ООН был проведен ряд институциональных исследований, которые опирались на методы антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов. Были изучены акты, регулировавшие сферы разгосударствления и приватизации, оптовой и розничной торговли, налогового инспектирования, внешнеторговых операций, банковского кредитования и обслуживания, технического регулирования, государственных закупок.

Результаты исследований были использованы в свое время в различных решениях, направленных на повышение эффективности деятельности регуляторов в рассмотренных сферах, снижение транзакционных издержек бизнеса, в том числе путем упрощения условий регистрации субъектов предпринимательства, доступа к сырью, а также на содействие в выходе на рынки сбыта, совершенствование механизмов налогового и таможенного администрирования. В 2011 году Министерством юстиции была принята первая версия методики АКЭ, которая имела внутриведомственный характер.

В 2015 году с учетом уже накопленного опыта Министерством юстиции при содействии Программы развития ООН Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов была доработана и утверждена в качестве нормативно-правового акта. Это стало важным шагом в сторону совершенствования качества самого процесса разработки актов законодательства. Методика регулярно обновляется Министерством юстиции.

Принятый в 2017 году Закон «О противодействии коррупции» ввел антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов и их проектов как один из инструментов предотвращения коррупции.

В статье 24 закона дано определение АКЭ, а также расширен круг субъектов, осуществляющих ее помимо Министерства юстиции, — «государственные органы и иные организации по соответствующим направлениям деятельности в порядке, установленном законодательством».

Однако очевидно, что проведение антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов государственными органами и другими организациями требует существенных усилий по подготовке персонала, а также выработке процедур.

В 2019 году ПРООН при поддержке Посольства Великобритании разрабатывалось методическое пособие по антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов, а также пилотировалась методика оценки регуляторного воздействия, одним из этапов которой является АКЭ.

В 2020 году с образованием Агентства по противодействию коррупции внимание к методам АКЭ вновь возрастает, и в феврале 2021 года совместным решением Агентства и Министерства юстиции принимается положение о порядке проведения АКЭ, которое вносит большую четкость в то, каким образом данный вид экспертизы должен проводиться на практике и как применять те или иные виды определений коррупциогенных факторов на практике.

Положительные эффекты АКЭ и ее ограничения

В числе положительных эффектов, которые способна оказать АКЭ, можно отметить следующие.

  1. АКЭ способствует улучшению качества ведомственного нормотворчества. По мере того, как АКЭ становится устоявшейся практикой, она заставляет разработчиков думать на опережение при разработке конкретных норм и формулировок, а также общих схем и процедур, планируемых для утверждения. В частности, заставляет задумываться о том, как эти нормы и процедуры могут реализовываться на практике, особенно с учетом ограниченных материальных, организационных, административных ресурсов и ограничений кадрового потенциала на местах.
  2. АКЭ способна менять также и образ мышления законотворцев, которые, овладев методикой АКЭ, начинают больше задумываться о том, как та или иная формулировка может сработать в положительную и отрицательную стороны. Соответственно, это сказывается на качестве законотворчества, с одной стороны. А с другой — парламентарии начинают по-новому смотреть на подзаконные акты, на обоснованность той регуляторной роли, которую взваливают на себя ведомства исполнительной ветви власти. Тем самым, повышается потенциал парламентского контроля.
  3. АКЭ способна повысить качество и содержательность общественных обсуждений проектов НПА, если экспертное сообщество и активисты гражданского общества в полной мере овладевают методами АКЭ. Отсюда можно ожидать повышения роли и участия гражданского и делового сообществ в нормотворчестве и законотворчестве, а также реализации прав и возможностей общественного контроля за деятельностью исполнительной и законодательной властей.

В то же время АКЭ имеет и ряд ограничений, по причине существования которых ее нельзя рассматривать как абсолютную панацею от коррупции.

Во-первых, АКЭ сама по себе не способна препятствовать или остановить коррумпированный нормотворческий и законотворческий процессы, если разработка того или иного регуляторного решения изначально инициирована с учетом формирования новых центров коррупционных доходов для определенных групп, обладающих властными полномочиями, либо групп, имеющих влияние на них. Это усугубляется в тех случаях, если:

  • результаты АКЭ, в рамках той или иной системы принятия решений, носят рекомендательный характер;
  • процедуры нормотворческого процесса позволяют игнорировать заключения экспертов;
  • сами процедуры проведения АКЭ не регламентированы;
  • процесс осуществляется непрозрачно, неподотчетно общественности, не имеет обязательного характера;
  • сам статус АКЭ позиционирует ее как часть другого, более всеобъемлющего экспертного процесса, скажем, правовой экспертизы проекта НПА.

Во-вторых, результаты АКЭ относительно легко могут быть подвергнуты критике, ведь сама АКЭ проводится экспертами. А значит, выводы одних экспертов могут быть оспорены другими экспертами.

При этом сама дискуссия может сознательно заводиться в тупик, создавая видимость невозможности урегулирования определенной сферы отношений, без использования формулировок, обладающих признаками коррупциогенности. Учитывая, что ведомственное нормотворчество всегда выполняется в строго ограниченный отрезок времени, отведенный вышестоящими инстанциями, то на фоне продолжительных экспертных дискуссий разработчики легко могут девальвировать значимость и обоснованность критики их проекта НПА и настоять на собственных формулировках для принятия документа в установленные сверху сроки, без изменений формулировок.

В-третьих, акты законодательства в большинстве случаев являются узкоспециализированными и направленными на урегулирование отношений в очень узких сферах: государственные закупки, финансовые рынки, биржевая деятельность, аукционные торги государственным имуществом, налоговые проверки, лицензирование, оценочная деятельность. Учитывая, что АКЭ, как правило, проводится экспертами с юридическим образованием, то недостаток знания специфики отрасли регулирования не позволяет им увидеть реальные коррупционные риски. К примеру, АКЭ нормативно-правового акта о введении запретительной ставки акцизного налога на импортный товар ориентировочно в размере 75% от таможенной стоимости в целях защиты национального производителя может не распознать коррупционные риски, если процедуры АКЭ не содержат требования анализа заинтересованных сторон, а также рисков конфликта интересов между сторонами и органом-инициатором разработки нормативно-правового акта. Подобные методы анализа находятся за пределами действующей в Узбекистане методики АКЭ, однако являются неотъемлемой частью процедуры оценки регуляторного воздействия. Отсюда, как видно, проявляется необходимость тесной связи АКЭ и процесса Оценки регуляторного воздействия (ОРВ).

В-четвертых, ведомства, ответственные за АКЭ, как правило, ограничены в ресурсах: человеческих, временных, финансовых. Обязанность соблюдения сроков, установленных регламентами нормотворческого процесса, всегда вынуждает идти на компромиссы качество—результат.

И здесь мы приходим к еще одному важному измерению, которое всегда на виду, всегда признается критически важным и при этом, как правило, приводит к негативным последствиям из-за разного понимания его сути на различных уровнях государственного управления. Речь идет о понимании термина «работа на результат».

На условном примере, если на макроуровне ставится задача повышения занятости, то:

  • правительство может понимать результат как издание распоряжения, требующего увеличить численность занятых на определенный процент;
  • профильное ведомство под результатом может понять создание административного механизма, который требует от работодателей увеличить число нанятых работников. В совокупности, этот механизм должен привести к найму целевого числа людей в масштабах страны, тем самым обеспечивая выполнение задач по численности занятых;
  • руководитель департамента профильного ведомства может трактовать результат как разработку и принятие такого административного механизма в установленный срок;
  • и, наконец, ответственный исполнитель может понимать под результатом сам факт разработки документа;
  • сам итоговый документ может предусматривать введение обязательных нормативов по найму новых работников каждым юридическим лицом, игнорируя экономическую целесообразность, а также введение новых контрольных полномочий и функций, позволяющих проводить, к примеру, внеплановые проверки со стороны территориальных подразделений профильного ведомства либо местных властей.

Как следствие, на микроуровне создаются условия, когда контролеры могут извлекать личную выгоду, требуя взятки от руководителей либо владельцев предприятий за приписки по числу нанятых людей.

Условия эффективности АКЭ

С учетом ограничений АКЭ можно сформулировать несколько условий, которые позволят сделать ее более эффективной и действенной.

  1. АКЭ должна быть востребована. То есть ее проведения требуют на каждом уровне, сознательно. При этом требования предъявляются не по форме, но и по содержанию, целям ее проведения.
  2. Значимость — результаты АКЭ должны неотвратимо, неизбежно приводить к конкретным, заранее известным последствиям, возникновению определенных процедурных шагов, действий, в случае выявления коррупциогенных норм. Если в результате проведенной АКЭ не наступают последствия, то она превращается в формальность.

АКЭ должна быть востребованной и значимой, отдельной обязательной процедурой, вовлекающей независимых экспертов. И, самое главное, - опираться на междисциплинарный подход

  1. АКЭ требует выведения ее в отдельную категорию экспертиз, проводимых при разработке НПА. Для нее должны быть разработаны отдельные процедуры и стандарты.
  2. АКЭ должна стать обязательной процедурой, которую должны исполнять, в первую очередь, сами разработчики. И только после выполнения всех этапов в соответствии с ее стандартами предоставлять в Минюст проект НПА с полным отчетом по результатам АКЭ.
  3. Процедура АКЭ должна обеспечивать вовлечение независимых от разработчика экспертов, представителей делового либо гражданского сообществ.
  4. Методология АКЭ должна опираться на междисциплинарный подход и предусматривать инструменты, позволяющие анализировать поведенческие аспекты, возникающие вследствие исполнения норм и положений, предусмотренных в НПА или его проекте. А это, в свою очередь, делает необходимым ее связь с механизмами оценки регуляторного воздействия.

Перечисленные условия не являются исчерпывающим списком. Однако для того, чтобы определить все эти условия, целесообразно инициировать экспертные и научные дискуссии, которые должны учитывать также и результаты практического применения АКЭ в различных странах.

Институциональные рамки

Проведение АКЭ не должно быть монополизировано государственными регуляторами. А учитывая огромную потребность в экспертно-аналитических ресурсах для ее проведения, АКЭ должна инициироваться на уровне разработчика НПА. Именно разработчик должен принимать на себя основное бремя затрат организационно-финансовых и человеческих ресурсов по проведению экспертно-аналитических работ, сопровождающих проект НПА.

В этом случае Министерство юстиции начнет играть роль регулятора нормотворческого процесса, который оценивает качество организации проведения АКЭ разработчиками. Очевидно, что для проведения такой оценки должен быть разработан ряд стандартов и регламентов, охватывающих не только определение требований к формату и содержанию отчетов по результатам экспертизы, но и нормативы, обеспечивающие:

  • должное информирование общественности о проводимой экспертизе, а также о каждом дискуссионном мероприятии и их результатах;
  • прозрачность процедур найма экспертов для проведения АКЭ;
  • подотчетность результатов экспертизы и действий, предпринятых разработчиком для устранения выявленных в рамках АКЭ недостатков.

Учитывая, что нормативно-правовые акты могут регулировать различные сферы отношений и устанавливать специфические типы нормативов, фокус антикоррупционной экспертизы также должен смещаться и применять по возможности более широкий инструментарий критериев (схема 1).

Если предметом регулирования являются, к примеру, отношения и порядок взаимодействия между государственным органом и гражданином или экономическим субъектом, то экспертиза может быть сфокусирована на логических взаимосвязях и последовательностях процедур, сроках их исполнения, выявлении типичных коррупциогенных формулировок. К актам подобного рода чаще всего относятся положения и порядки осуществления государственных функций, оказания государственных услуг.

Если же проект НПА нацелен на внедрение каких-либо норм экономического либо технического регулирования, то фокус антикоррупционной экспертизы смещается на оценку экономической обоснованности регуляторных барьеров, анализ реалистичности соблюдения норм, их влияния на конкуренцию, а также выявление конфликта интересов между разработчиками и бенефициарами от предлагаемых норм.

Очевидно, что если проект НПА содержит все указанные выше предметы регулирования, то при проведении его антикоррупционной экспертизы должна использоваться комбинация методов.

Временные рамки

Антикоррупционная экспертиза проекта НПА, организованная и проведенная с учетом всех требований к ее объективности, занимает достаточно продолжительное время. К примеру, в зависимости от сложности документа, а также обеспеченности разработчика необходимыми ресурсами, на ее проведение может потребоваться в среднем от 18 до 30 рабочих дней (схема 2). Данные сроки определены из практики уже проводившихся экспертных работ в республике.

Очевидно, что между этапами АКЭ могут также быть организационные затраты времени, необходимые для согласования с руководством, заблаговременного информирования потенциальных участников дискуссий и другие.

Чем качественнее реализованы процедуры на уровне разработчика, тем меньше затрат времени и рисков возникает на уровне утверждающего органа/регулятора нормотворческого процесса.

Схема 3. Приблизительные затраты времени на выполнение оценки качества проведенной антикоррупционной экспертизы нормативно-правового акта на уровне утверждающего органа или регулятора нормотворческого процесса

После поступления проекта НПА с сопровождающими экспертно-аналитическими материалами в утверждающий либо регистрирующий орган должны быть выполнены оценочные работы, результатом которых является вынесение рекомендаций об утверждении проекта НПА либо возврате на доработку, либо отказе от утверждения.

В среднем, в зависимости от сложности документа и эффективности организации работ, процедуры оценки осуществимы за 7-12 рабочих дней (схема 3). Безусловно, практика проведения оценки может внести свои коррективы как в сроки, так и в стандарты оценки.

Подготовка кадров

Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов является новым и перспективным инструментом повышения качества нормотворческой деятельности. Для его развития необходимы скоординированные усилия не только регуляторов, но и экспертного, академического сообществ. Полномасштабное применение методов АКЭ в масштабах страны требует соответствующей подготовки большого числа специалистов не только в системе государственного управления, но и в гражданском, деловом сообществах.

В краткосрочной перспективе подготовка специалистов системы государственного управления по применению АКЭ осуществляется через курсы повышения квалификации, а также при содействии международных организаций, таких как Управление ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН). В частности, в июне и августе 2021 года УНП ООН совместно с Агентством по противодействию коррупции Республики Узбекистан был проведен онлайн-тренинг по практике антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, в котором принимало участие более 100 руководителей и специалистов юридических департаментов более 40 государственных ведомств. В 2022 году ожидается расширение практики подобных краткосрочных программ.

В долгосрочной перспективе решение задачи широкой подготовленности специалистов к применению методов АКЭ возможно только при внедрении специализированных предметов для бакалавров и магистров, обучающихся по юридическим и экономическим специальностям. Вовлечение в процесс разработки подобных учебных программ экспертов международных организаций, таких как УНП ООН, позволит обеспечить их максимальную приближенность к практике.

В стране/Антикоррупционная политика

Азат Ирманов

Журнал «Экономическое обозрение» №10 (262) 2021

Поделиться постом

Похожие новости