Антимонопольный контекст проводимых реформ
О развитии конкуренции и защите прав потребителей.
Интервью с председателем Антимонопольного комитета Республики Узбекистан Шахрухом Шарахметовым.
— Антимонопольный комитет был создан в 2019 году с передачей ему ряда функций. Какие были поставлены цели и задачи и что уже сделано?
— Да, Антимонопольный комитет в своем современном формате создан в 2019 году. Это уполномоченный государственный орган антимонопольного регулирования, образованный уже в «Новом Узбекистане». Но надо подчеркнуть, что именно в этом году наш Комитет отмечает свою четвертьвековую историю, начавшуюся в 1996 году, когда Указом Президента был образован Комитет по демонополизации и развитию конкуренции при Министерстве финансов Республики Узбекистан.
За 25 лет своей истории Комитет прошел сложный, но в то же время интересный путь преобразований. И каждый этап структурных изменений и развития соответствовал требованиям экономических реформ того времени. В 2000 году, например, антимонопольный орган был выделен из состава Министерства финансов в качестве Государственного комитета, с наделением полномочий по осуществлению антимонопольной политики, а в 2005 году антимонопольный орган был реорганизован и наделен новыми полномочиями в целях развития и поддержки конкуренции, малого и частного предпринимательства. Еще одна реорганизация произошла в 2010 году. Два года спустя произошло слияние двух государственных комитетов в один, и в том же году был принят Закон «О конкуренции».
Последние изменения 2019-2020 годов также продиктованы требованием времени. Учитывая, что начатые под руководством Президента нашей страны реформы требовали прогрессивных изменений в экономике, в соответствии с Указом главы государства «О мерах по коренному совершенствованию системы управления государственными активами, антимонопольного регулирования и рынка капитала» было принято решение о выделении Антимонопольного комитета в отдельную структуру, а согласно Указу Президента «О дополнительных мерах по дальнейшему развитию конкурентной среды и снижению государственного участия в экономике», Комитет стал подотчетен Сенату Олий Мажлиса Республики Узбекистан и Президенту Республики Узбекистан. Я считаю это ключевым моментом реформирования в сфере антимонопольной политики, направленным на достижение большей независимости, автономности и роли Комитета в реализации возложенных на него задач.
О том, что сделано на практике могу сказать цифрами о деятельности Комитета за 8 месяцев этого года. К примеру, в целях осуществления системного анализа состояния конкурентной среды на товарных и финансовых рынках, выявления и пресечения злоупотреблений доминирующим положением, «картельных» соглашений и сговоров, недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов с начала этого года были изучены 897 прямых договоров по производству товаров и услуг со 102 хозяйствующими субъектами, входящими в государственный реестр предприятий с доминирующим положением. В результате по выявленным нарушениям Закона «О конкуренции» Специальная комиссия Комитета возбудила дела по 25 случаям. В части обеспечения конкуренции в сфере государственных закупок и иных торгов были изучены 11340 тендерных торгов, в результате чего выявлены 4887 случаев нарушений, для их устранения приняты все предусмотренные законом меры.
В соответствии с возложенными функциями остановлюсь еще на одном из важных направлений деятельности Комитета — осуществление контроля за соблюдением регулируемых цен (тарифов), наценок на товары, работы, услуги, анализа цен на предмет применения монопольно низких или высоких цен.
В период 2019-2021 годов Комитетом было выявлено более 7 тысяч случаев антиконкурентных действий, более 130 тысячам потребителей и предпринимателей было возвращено более 370 миллиардов сумов. Эти показатели в 9 раз выше, по сравнению с периодом 2016-2018 годов.
Удалось добиться снижения цен на некоторые монопольные товары, в частности, на формалин на 20%, полиэтилен на 40%, полипропилен на 15%, кальцинированную соду на 18%. В части услуг цены были снижены на сертификацию семян на 18%, услуги по поверке счетчиков на 6%, по сопоставлению железнодорожных шаблонов на 15%.
Комитет добился снижения стоимости пропуска оптоволоконных линий связи через подземные коллекторы на 50%, а также перерасчета ранее рассчитанной стоимости для 29 предпринимателей на 2147,1 млн. сумов, таким образом защищая интересы хозяйствующих субъектов.
Стоит также отметить, что в целях обеспечения стабильности цен на цементную продукцию Комитетом совместно с профильными министерствами и ведомствами было разработано и принято 23 июля 2020 года Постановление Кабинета Министров № 450, согласно которому: упрощены процедуры сертификации импортируемой цементной продукции, обеспечено в обязательном порядке выставление на биржевые торги не менее 47 тысяч тонн цемента в сутки, установлен лимит (114 тонн) на максимальное количество цемента, которое может закупить один покупатель. В результате этих мер цены на цемент в сентябре 2020 года снизились до 633,5 сумов (-268,3 тысячи сумов).
Развитие конкурентной среды
— В Стратегии действий одними из экономических задач являются создание эффективной конкурентной среды для отраслей экономики и поэтапное снижение монополии на рынках товаров и услуг. Что делается в этом направлении?
— Комитетом в этом направлении совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами, а также иностранными экспертами разработан единый проект нового закона путем объединения Законов Республики Узбекистан «О конкуренции» и «О естественных монополиях», предусматривающий кардинальное совершенствование механизма формирования конкурентной среды. Также разработаны предложения по обеспечению доступа и развитию частного сектора в те монопольные сферы, в которых имеются возможности для создания свободной конкурентной среды.
В целом, цели и задачи в данном направлении как раз и обозначены в Указе Президента от 6 июля 2020 года «О дополнительных мерах по дальнейшему развитию конкурентной среды и снижению государственного участия в экономике». И еще один важный момент. Указом утверждена разработанная Антимонопольным комитетом «Стратегия развития конкуренции на товарных и финансовых рынках на 2020-2024 годы», нацеленная на устранение препятствий и барьеров для перехода сфер естественных монополий в состояние рынка с конкурентной средой и внедрение инструментов предупреждения ограничения конкуренции.
Для решения этой задачи Антимонопольный комитет провел анализ состояния конкурентной среды в 8 ведущих секторах экономики и разработал «дорожные карты» по повышению конкуренции в сферах воздушного, железнодорожного транспорта, а также на рынке производства металлопродукции из черных металлов и др.
Если говорить о развитии конкурентной среды в сфере воздушного транспорта, то отметим, что в соответствии со Стратегией действий предусмотрены утверждение программ введения во всех регионах страны режима «открытое небо», обеспечение доступа субъектов частного сектора к оказанию различных услуг на рынке авиаперевозок воздушным транспортом, создание национальных дешевых авиаперевозчиков-лоукостеров.
Стоит подчеркнуть, что в целях поддержки предприятий гражданской авиации в условиях пандемии коронавируса было принято постановление Президента, в соответствии с которым упрощен порядок получения разрешения на организацию в аэропортах точек общественного питания, деятельности по оказанию услуг и розничной торговли, а также разрешено использование эстакады аэропортов всеми видами пассажирских автотранспортных средств на территории международных аэропортов.
В железнодорожной отрасли прорабатывается возможность вхождения частных перевозчиков на рынок услуг железнодорожных перевозок собственным подвижным составом, а также отнесения к сфере естественных монополий только предоставления доступа к инфраструктуре железных дорог.
Кроме того, разработаны предложения по разделению инфраструктуры от вагонного парка с сохранением права владения инфраструктурой за государственной компанией, созданию условий для организации деятельности операторов с частным вагонным парком, в первую очередь, стратегических предприятий республики.
В целом, предусматривается поэтапная работа по демонополизации рынка железнодорожных услуг.
— Можно ли привести яркие примеры выявления и пресечения Комитетом злоупотреблений доминирующим положением, «картельных» соглашений и сговоров, недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов?
— В ходе проведенного летом этого года анализа на рынке растительного масла Антимонопольным комитетом Республики Узбекистан были изучены физические объемы выставляемых технических семян хлопково-текстильными кластерами на биржевые торги.
По итогам изучения было выявлено, что в республике ведут деятельность всего 104 хлопково-текстильных кластера, при этом только 40 хлопково-текстильных кластеров в течение апреля текущего года выставляли объемы технических семян на биржевые торги, а также то, что стартовые цены выставляемых технических семян выросли в среднем с 3 220 до 4 450 сумов, то есть рост составил 38%. Вместе с этим было установлено, что совокупная доля 34 хлопково-текстильных кластеров на товарном рынке превышает 35%.
Исходя из действующего законодательства, Антимонопольным комитетом Республики Узбекистан было возбуждено дело о нарушении абзаца третьего части первой статьи 11 Закона Республики Узбекистан «О конкуренции» в отношении 34 хлопково-текстильных кластеров. С целью сдерживания роста цен на хлопковое масло Антимонопольный комитет, в качестве первоочередной меры, ограничил объем закупок на товарно-сырьевой бирже одним покупателем хлопкового масла в объеме не более 3 тонн.
В качестве выявленных нарушений можно также привести несколько случаев с незаконным использованием товарных знаков. Предотвращено нарушение прав компании Toyota Jidosha Kabushiki Kaisha на товарные знаки в виде словесного обозначения TOYOTA и графического логотипа.
В практике рассмотрения заявлений о фактах недобросовестной конкуренции есть и так называемые «злостные нарушители», в частности, из фармацевтической сферы. В отношении данных фармацевтических компаний к нам поступило более 10 заявлений от крупных в мире производителей фармацевтических средств, таких как Sanofi-Aventis Deutschland GmbH (Франция/Германия), BAYER AG (Германия), GSK (Великобритания), BIONORIСA SE (Германия), Biotact (Германия), ООО «Юрия-Фарм» (Украина) и т.д.
Так, по итогам рассмотрения дела лекарственных препаратов «Фестал» и схожего до степени смешения «УНИ-Фестал» Специальная комиссия Антимонопольного комитета зафиксировала факт использования словесного обозначения (Фестал), выдала нарушителю предписание об устранении нарушений. Аналогичное дело было рассмотрено по заявлению GSK (Великобритания). Комитет защитил права компании на товарный знак Theraflu от узбекской ООО Merrymed Farm, которая имитировала лекарственный препарат и выпускала Terlaflu.
Еще один пример. ООО SWEET SNAP при производстве и реализации кондитерской продукции незаконно использовало обозначения, сходные до степени смешения с товарным знаком компании Societe des Produits Nestle S.A. в виде Kit Kat, пользуясь обозначением Kat Ket. По результатам рассмотрения ООО SWEET SNAP устранило правонарушение путем уничтожения упаковочной этикетки, а также коробок с обозначением Kat Ket.
Контроль естественных монополий
— Одной из задач Комитета является контроль за деятельностью субъектов естественных монополий. Как он осуществляется, какие методы применяются, используется ли зарубежный опыт? Какие можно привести яркие примеры из этого направления деятельности Комитета?
— Естественной монополией является состояние товарного рынка, на котором в силу технологических особенностей невозможно или экономически не целесообразно создание конкурентных условий удовлетворения спроса на определенный вид товаров (работ, услуг).
Так, в соответствии с действующим законодательством, естественные монополии функционируют в сферах транспортировки нефти, нефтепродуктов и газа по трубопроводу, производства и транспортировки электрической и тепловой энергии, железнодорожных перевозок с учетом использования инфраструктуры железных дорог, услуг общедоступной почтовой связи, водопроводного и канализационного обслуживания, услуг аэронавигации, портов и аэропортов.
Поскольку в этих отраслях конкуренция ограничена, необходим государственный контроль в лице Антимонопольного комитета. В рамках осуществления возложенных задач и функций в сфере регулирования естественных монополий Комитетом были осуществлены следующие действия.
В нефтегазовой отрасли, например, предпринимателям возмещены средства за поставку природного газа за счет применения завышенных утвержденных тарифов на сумму 200 млрд. сумов.
Более того, стоимость используемых энергоресурсов для поддержки семейного бизнеса снижена до уровня, установленного для населения, при этом предпринимателям возмещены необоснованно взысканные средства за поставку коммунальных услуг в размере 1,5 млрд. сумов.
Также возмещены потребителям средства за не оказанные услуги по поставке сжиженного газа в отдаленные районы областей на сумму свыше 2 млрд. сумов.
В сфере воздушного транспорта Комитет добился определения одинаковой стоимости оказания наземных услуг воздушным судам местных компаний (Humo Air, Qanot Sharq, Uzbekistan Airways), а также со стороны АО Uzbekistan Airports 11 дополнительных видов платных услуг, оказываемых пассажирам, были переведены в разряд бесплатных.
В ноябре 2019 года завершилась реструктуризация «Узбекистон хаво йуллари» и национальная авиакомпания была реорганизована и разделена на Uzbekistan Airways, Uzbekistan Airports и Uzbekistan Нelicopters.
В качестве конкурентов авиакомпании АО Uzbekistan Airways были привлечены Humo Air и Qanot Sharq.
Также Комитетом совместно с Министерством транспорта велись работы по обеспечению слотов для осуществления полетов иностранным авиакомпаниям (Atlas Global Airline, Nile Air, ООО «Авиакомпания и Трэвел Менеджмент» (представительство FlyDubai в Узбекистане), «ИрАэро» и другие).
В сфере железнодорожных услуг предпринимателям возмещены средства, необоснованно начисленные в размере более 1 млрд. сумов со стороны АО «Узбекистон темир йуллари» за неприменение льгот по перевозке отдельных видов грузов. Также была отменена оплата за простой личных вагонов частных предприятий на подъездных путях.
Вместе с этим по 6 ранее платным видам услуг, оказываемых пассажирам на вокзалах, отменена плата. Посреднические услуги АО «Узтемирйулйуловчи» за каждый проданный электронный билет снижены на 80%.
Более того, Комитетом совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами на постоянной основе разрабатываются предложения по снижению затрат на товары (работы, услуги) естественных монополий, совершенствуются механизмы государственного регулирования субъектов естественных монополий, осуществляется контроль за соблюдением порядка реализации субъектами естественных монополий товаров (услуг).
В частности, при изучении международного опыта по формированию тарифов в электроэнергетической отрасли таких стран, как США, Канада, Россия, Австралия, Казахстан, пришли к выводу об эффективности применения у нас в стране прогрессивных рыночных механизмов формирования цен (метода экономически обоснованной рентабельности инвестированного капитала (Regulatory Asset Base)).
Исходя из данного опыта, утверждены ключевые направления тарифной политики в электроэнергетической отрасли страны на период до 2030 года, предусматривающие расчет тарифов на электроэнергию, которые основаны на покрытии текущих и капитальных расходов.
Еще один важный аспект — это привлечение частного сектора в отрасль, в целях которого разработаны предложения по внедрению прогрессивных рыночных механизмов формирования цен в деятельность субъектов естественных монополий, создающих эффект стимулирования конкуренции.
Защита прав потребителей
— Расскажите, пожалуйста, подробнее о таком важном направлении деятельности, как защита прав потребителей. Каков механизм этой защиты, что в этом направлении сделано, что планируется сделать? Какие яркие примеры можно привести из этой сферы деятельности?
— До сентября 2019 года направление защиты прав потребителей и регулирование рекламного рынка осуществлялись в одноименном управлении Антимонопольного комитета. Но тот масштаб целей и задач, которые должны решаться в этой сфере, объем обращений от потребителей товаров и услуг требовали создания уполномоченного государственного органа, осуществляющего единую государственную политику и координацию деятельности организаций в сфере защиты прав потребителей и регулирования рынка рекламы.
11 сентября 2019 года в соответствии с Указом Президента Республики Узбекистан «О мерах по коренному совершенствованию правовой и институциональной системы защиты прав потребителей» было образовано Агентство по защите прав потребителей при Антимонопольном комитете.
Несмотря на то, что Агентство, можно сказать, еще молодое, работа по основным направлениям, считаю, проделана существенная. Например, в целях обеспечения контроля за безопасностью и качеством товаров внедрена система «контрольная закупка». Так, за прошедший период была осуществлена экспертиза 143 наименований товаров, выявлено, что 35 из них не соответствуют техническим стандартам. В результате сертификаты 10 товаров были аннулированы.
Объем работы с решением проблем потребителей, и в особенности их положительное решение, увеличился в 10 раз, по сравнению с предыдущими годами.
Так, с момента создания Агентством были рассмотрены 37 тыс. обращений от потребителей, в ходе изучения которых восстановлены права 9,6 млн. потребителей, также приняты решения по возмещению ущерба в размере 185 млрд. сумов в пользу потребителей.
Например, потребители обратились в Агентство с жалобой, что лизинговая организация не выдает в срок заявленный автомобиль либо предоставляет другое авто по заниженной стоимости без перерасчета в пользу плательщика. Если первое обращение обманутого потребителя по аренде авто с последующим выкупом поступило еще в январе прошлого года, то на сегодняшний день число потребителей, пострадавших от деятельности недобросовестных предпринимательских субъектов, составляет 1300. Агентству удалось защитить права потребителей и вернуть ущерб в размере более 9 млрд. сумов.
Анализ статистики обращений потребителей в Агентство, особенно за прошедший осенне-зимний период, показывает, что на передний план выходят потребительские проблемы в сфере теплоснабжения в жилых многоквартирных домах.
Только по столице было зафиксировано порядка 400 обращений жителей на недостаток тепла в квартирах. Агентством было дано предписание ГУП Toshissiqquvvati произвести перерасчет платежей за неоказанную услугу. В рамках выданного предписания ГУП Toshissiqquvvati на сегодняшний день осуществлен перерасчет в размере 8,1 млрд. сумов за период ноябрь-декабрь 2020 года по теплоснабжению 85 272 абонентам многоэтажных домов четырех районов города Ташкента.
Или в июле 2019 года ООО UNITEL объявило о проведении промоакции по подключению абонентам услуги «Будь в курсе» на бесплатный промопериод (10 и 30 дней). Данная промоакция была предназначена для тех абонентов, у которых данная услуга не была подключена. Но по окончании бесплатного периода данная услуга не была отключена автоматически, а, напротив, тарифицировалась по стоимости 240 сум./день по утвержденному прайсу. Всего по данной промоакции было подключено более 3,2 млн. абонентов, из которых 1,2 млн. отключили услугу самостоятельно. По состоянию на май 2020 года данная услуга продолжала быть подключена у почти 1,3 млн. абонентов. Разбирательство дела, возбужденного Агентством, продолжалось 9 месяцев (март-ноябрь 2020 года), разрешилось в пользу потребителей и абонентам компании было возвращено более 35,8 млрд. сумов.
В целях повышения осведомленности потребителей, а также тесной работы с ними, быстрого решения их проблем были созданы специальный веб-сайт consumer.uz, телефон доверия «1159», система обратной связи, телеграм-боты и др.
В рамках проведения мониторинга по контролю за повышением цен были направлены официальные предупредительные письма 8,6 тыс. аптек, проведен мониторинг в 5674 аптеках. Проверки и изучения, проведенные в 264 аптеках, показали, что потребителями был переплачен 21 млн. сумов из-за продажи лекарств по завышенным ценам (наценкам). В Telegram Messenger разработан и запущен бот @dorinarx_bot, который предоставляет информацию о максимальных розничных ценах лекарств, в том числе на лекарства, используемые для лечения COVID-19 и сезонного гриппа.
В целях защиты прав потребителей также была произведена инвентаризация 107 действующих нормативно-правовых актов, осуществлена оценка 147 проектов документов на предмет их влияния на потребителей, даны соответствующие заключения и рекомендации. Разработаны 14 проектов документов по совершенствованию защиты прав потребителей, из них 4 приняты, 2 законопроекта находятся на рассмотрении в Законодательной палате Олий Мажлиса.
Были проведены опросы общественного мнения среди 19 500 участников по оценке уровня защиты прав потребителей в сфере транспорта, связи, торговли, строительства, медицинских услуг, по результатам которых аналитическая информация и предложения были представлены в Кабинет Министров и соответствующие министерства и ведомства.
В перспективе планируются разработка и утверждение Национальной стратегии Республики Узбекистан по защите прав потребителей. Также будет усиливаться работа по повышению потребительской культуры населения. Планируется подготовить предложения по оптимизации полномочий государственных органов в части предотвращения возможного конфликта интересов при выполнении функций, связанных с защитой прав и интересов как потребителей, так и бизнеса. Будут осуществляться работы по совершенствованию правовой базы и организационной инфраструктуры системы защиты прав потребителей.
Контроль за нормотворчеством
— В числе стоящих перед Комитетом задач — недопущение принятия решений и осуществления действий государственных органов, ограничивающих конкуренцию. Часто ли имеют место подобные решения и действия и какие меры в этих случаях принимает Комитет?
— В целях реализации данной задачи АМК на основании предложений Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) разработал Методику оценки воздействия актов законодательства на конкуренцию, работающую по принципам Ex-ante и Ex-post. Первый принцип оценивает влияние проектов нормативно-правовых актов (НПА) на конкуренцию; второй — влияние действующих НПА на конкуренцию. На основании этой методики Антимонопольным комитетом рассматриваются как проекты, так и действующие НПА, разработанные и принятые министерствами и ведомствами, а также органами государственной власти на местах (хокимиятами).
Для информации: за 2019-2020 гг. и первое полугодие 2021 года в Комитет и его территориальные управления поступили 1678 различных видов проектов НПА, из которых в 653 случаях (38,9%) были выявлены нормы, противоречащие требованиям законодательства о конкуренции. По всем фактам были даны заключения по исключению противоречащих законодательству о конкуренции норм из проектов НПА.
Также за данный период АМК и его территориальными управлениями в действующих документах и решениях, принятых министерствами и ведомствами, а также органами государственной власти на местах выявлены 2407 фактов нарушения требований законодательства о конкуренции, по которым даны соответствующие предписания об устранении нарушений. Прежде всего, нарушения были направлены на необоснованное предоставление отдельным хозяйствующим субъектам льгот, преференций, а также наделение их эксклюзивными правами по реализации товаров или оказании определенных работ и услуг.
— Что сейчас делается в области разработки антимонопольной политики?
— В целях поэтапного перехода на либерализацию цен на товары и услуги предприятий с государственным участием, а также перехода на рыночное ценообразование Комитетом разработан проект документа, предусматривающий отмену государственного регулирования цен и тарифов на целый ряд товаров и услуг.
В частности, на лекарственные средства и изделия медицинского назначения, бензин, реализуемый населению, а также по прямым договорам бюджетным организациям, дизельное топливо, реализуемое по прямым договорам отдельным группам потребителей; хлопковую продукцию, зерно, минеральные удобрения; продукцию, изготавливаемую из специальных видов бумаги (ценные бумаги, паспорт, проездной документ и т.д.); услуги пересылки (отправлений, посылок); услуги инкассации и перевозки денежных средств; услуги издательства учебников и методических материалов.
Также в заключение стоит отметить, что Комитетом на постоянной основе осуществляется системный анализ состояния конкурентной среды на товарных и финансовых рынках. В случае выявления злоупотреблений доминирующим положением, «картельных» соглашений и сговоров, недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов, в том числе применения монопольно высоких или низких цен, Комитет имеет право возбуждать и (или) рассматривать по ним дела.
Еще один важный факт разработки эффективных методов реализации антимонопольной политики и развития конкуренции — это систематическое изучение международного опыта и обмен им. На сегодняшний день Комитет установил сотрудничество с 20 международными государственными и негосударственными структурами разных стран.
В частности, Комитет в целях совершенствования антимонопольной политики и институционального потенциала своих сотрудников работает совместно со Всемирным банком, с Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР), Конференцией ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Агентством США по международному развитию, со Всемирной торговой организацией (ВТО).
Кроме того, Комитет тесно сотрудничает с антимонопольными органами стран СНГ в рамках подписанных с ними меморандумов о взаимопонимании и сотрудничестве в области развития конкурентной политики.
В стране/Антимонопольная политика
Зиёда Ризаева, Виктор Абатуров, ЦЭИР
Журнал «Экономическое обозрение» №9 (261) 2021
Оставить комментарий