Интервью с советником по социальной политике Представительства ЮНИСЕФ в Узбекистане Умидом Алиевым

Интервью с советником по социальной политике Представительства ЮНИСЕФ в Узбекистане Умидом Алиевым

Социальная защита детства в ракурсе пандемии

— Согласно исследованию ЮНИСЕФ, программы соцзащиты в Узбекистане снижают общий уровень бедности на 39%. Об этом Вы ранее говорили в ходе авторской телепередачи Центра экономических исследований и реформ, ссылаясь на доклад ЮНИСЕФ «Создание национальной системы социальной защиты, отвечающей интересам детей и молодежи Узбекистана». Расскажите, пожалуйста, об основных выводах этого исследования. Как Вы оцениваете систему социальной защиты в Узбекистане в целом и в отношении детей и молодежи в частности?

— Упомянутое вами исследование ЮНИСЕФ было проведено в 2018-2019 гг. и основывается на данных общенационального опроса домохозяйств «Слушая граждан Узбекистана», который был проведен в 2018 году. Было опрошено 4 500 домохозяйств, получена информация об их доходах, потреблении, занятости и благосостоянии семей. Эти данные легли в основу детального обзора системы социальной защиты Узбекистана и предложений по ее реформированию.

Основной сильной стороной системы социальной защиты в нашей стране является наличие широкого спектра различных программ, охватывающих все жизненные циклы человека. Например, беременным женщинам предоставляется декретный отпуск и пособие на ребенка по достижении им 2-летнего возраста или дети с инвалидностью имеют право на получение пособий. Трудоспособные жители нашей страны имеют право на получение пособий или пенсий по потере кормильца, инвалидности или малообеспеченности. При потере работы граждане могут обращаться за пособием по безработице, участвовать в общественных работах, курсах профессионального обучения. По достижении пожилого возраста люди получают пенсии или пособия по возрасту.

Программы социальной защиты играют существенную роль в обеспечении благосостояния жителей нашей страны. Как вы уже отметили, согласно оценкам ЮНИСЕФ, программы соцзащиты снижают общий уровень бедности в Узбекистане на 39%, то есть при отсутствии системы социальной защиты количество людей, живущих в бедности, было бы намного больше. Кроме того, программы социальной защиты способствуют снижению неравенства доходов. Например, в Узбекистане данный эффект составил 15%.

Теперь давайте более детально рассмотрим факторы, определяющие эффект социальной защиты на снижение бедности и неравенства. Здесь мы увидим довольно интересную картину. Учитывая, что на пенсии по возрасту приходятся до 80% всех затрат в системе социальной защиты, то на них приходится около 77% эффекта по снижению бедности. В то же время вклад социальных пособий для малообеспеченных семей минимален и составляет всего 8%. Основной причиной подобного дисбаланса является различие в охвате. Например, если среди детей в возрасте до 18 лет примерно каждый пятый (19%) является бенефициаром какой-либо программы социальной защиты, то уровень охвата снижается до 13% среди взрослых трудоспособного возраста и увеличивается до 88% среди лиц пенсионного возраста и старше.

Именно низкий охват является основной причиной недостаточной эффективности программ социальной защиты, в частности, социальных пособий для малообеспеченных семей с детьми, не все из которых, имеющих на это право, их получают ввиду различных причин.

Необходимо отметить, что в период пандемии правительство уделяет отдельное внимание поддержке уязвимых семей. В частности, был принят ряд указов и постановлений о временном продлении социальных пособий, почти двукратном увеличении количества получателей пособий к концу года, по сравнению с началом текущего года. Отдельно хотелось бы указать на разовую денежную помощь в среднем по 500 000 сумов на каждого ребенка до 16 лет из уязвимых семей, оказанную в преддверии учебного года с целью помочь семьям подготовить детей к школе. Примеры из многих стран показывают, что часто именно отсутствие средств для детей из уязвимых семей на покупку школьной одежды, учебных принадлежностей и т.д. становится препятствием для посещения школ, а значит, и получения образования. Однако, учитывая принимаемые меры, проблема охвата социальными пособиями остается актуальной.

Помимо проблем, вызванных недостаточным охватом, существует ряд системных проблем, снижающих эффективность социальной защиты.

В настоящее время, несмотря на укрепление централизации и координации осуществления мер в борьбе с бедностью, система социальной защиты населения в Узбекистане продолжает оставаться достаточно фрагментированной, где полномочия и функции распределены среди различных государственных органов, таких как Министерство финансов, Министерство здравоохранения, Министерство народного образования и другие. В результате слабой межведомственной координации отсутствует комплексный подход в предоставлении социальной защиты. На центральном и местном уровнях не существует единого координационного, контрольного органа, отвечающего за весь спектр вопросов социальной защиты.

Определение инвалидности основывается на критериях преимущественно медицинского характера, что способствует сохранению в обществе дискриминационного отношения к лицам с инвалидностью и не учитывает трудности, возникающие при их контакте с окружающей средой (в частности, отсутствие соответствующей инфраструктуры, помогающей лицам с инвалидностью свободно передвигаться). Отсутствие четких критериев для определения степени инвалидности снижает объективность решений при назначениях группы инвалидности, что приводит к недовольству лиц с инвалидностью, ограничивает их доступ к социальной защите, создает излишнюю волокиту при установлении и назначении инвалидности.

Услуги и выплаты уязвимым семьям в большинстве случаев предоставляются по «заявительному принципу», то есть человек получает только помощь, предоставляемую в той организации, в которую он обратился. При этом социально уязвимые лица зачастую имеют низкую правовую грамотность, не осведомлены о государственных гарантиях и не знают, куда именно они должны обратиться.

— Как и в других странах мира, социальная система Узбекистана испытывает серьезные напряжения в связи с пандемией. Глава Минэкономразвития и сокращения бедности Джамшид Кучкаров в августе сообщил, что в начале 2020 года материальная помощь ежемесячно выдавалась 552 тысячам семей. В июне этот показатель достиг 774 тысяч, а в июле — 876 тысяч. По его словам, к концу этого года предусмотрено доведение количества семей, получающих социальное пособие, до 1 миллиона 200 тысяч. Как Вы оцениваете устойчивость системы социальной защиты Узбекистана в экстремальных условиях пандемии? Как пандемия сказывается на детях и молодежи Узбекистана, на их социальной защите?

— Как и во многих странах мира пандемия коронавируса оказала и продолжает оказывать значительное негативное воздействие на благосостояние людей, живущих в Узбекистане. Основными проблемами называются потеря работы и источников дохода, что ведет к снижению доходов и повышению бедности в стране.

Согласно оценкам ЮНИСЕФ, в результате ограничительных мер, введенных из-за пандемии, доходы домохозяйств снизились в среднем на 33%. Самый значительный спад произошел среди лиц трудоспособного возраста и семей с детьми. В зависимости от продолжительности пандемии, в бедности могут оказаться дополнительно от 300 тысяч до 1,1 миллиона детей. По результатам исследования Всемирного банка, пандемия увеличила бедность в Узбекистане на 450-880 тысяч людей. При этом именно детская бедность имеет наиболее пагубное воздействие на развитие человеческого капитала в стране. Это вызвано тем, что дети, живущие в бедности, не имеют достаточно ресурсов для полноценного питания и получения достойного образования. Например, по нашим оценкам, вероятность получения дошкольного образования для детей из наименее обеспеченных семей в 1,4 раза ниже, чем для детей из более обеспеченных семей. Кроме того, дети, испытывающие задержку в росте (из-за недостаточного питания), по достижении взрослого возраста зарабатывают на 26% меньше, чем те, у кого не было задержки в росте в детстве.

По оценкам группы американских и британских экономистов, общая стоимость детской бедности в США составила 1,03 триллиона долларов, или 5,4% ВВП. Были выявлены следующие ее последствия: снижение потенциального заработка, увеличение уличной преступности, ухудшение здоровья детей, повышение затрат на борьбу с преступностью, рост детской беспризорности и повышение затрат на исправительные меры.

Следует отметить, что в течение пандемии снижение доходов наблюдается среди всех групп населения в нашей стране. Однако малообеспеченные семьи и лица, занятые в неформальном секторе или находящиеся на низкооплачиваемых позициях, оказались наименее подготовленными к вызовам пандемии. Не имея достаточных сбережений, эти семьи очень быстро оказались в крайне затруднительном положении. Поэтому расширение программ социальной помощи в этих условиях является правильной и своевременной мерой. Однако предварительные оценки указывают на необходимость дальнейшего расширения программ социальной защиты. Например, по подсчетам ЮНИСЕФ, до начала пандемии только 25% малообеспеченных семей получали социальные пособия. Учитывая, что в результате пандемии количество малообеспеченных семей выросло, даже после вышеупомянутого двукратного повышения числа получателей социальных пособий довольно большое количество малообеспеченных семей все еще будут оставаться не охваченными социальной помощью.

Что касается финансовой устойчивости, то хотелось бы отметить, что наша страна ежегодно тратит на социальную защиту около 6% ВВП. Это ниже, чем во многих странах со средним уровнем доходов. Кроме того, 85% этих затрат приходятся на счет социального страхования, то есть они финансируются не из Государственного бюджета, а за счет социальных отчислений. Например, в Узбекистане общая сумма годовых затрат на социальные пособия для семей с детьми составляет около 0,6% ВВП, и эти пособия охватывают около 17% детей. В других странах со средним уровнем доходов уровень аналогичных затрат в ВВП и охвата детей, как правило, выше.

В существующих условиях реформирование детских пособий можно провести поэтапно для того, чтобы избежать резкого роста государственных затрат. В частности, ЮНИСЕФ разработал детальное предложение по поэтапному внедрению детского пособия взамен существующих социальных пособий для семей с детьми. В рамках этого предложения начальный уровень требуемых инвестиций составит 0,8% ВВП, который постепенно будет увеличен до 1,2% ВВП. Следует отметить, что поэтапное повышение финансирования детских пособий может быть осуществлено полностью за счет дополнительных налоговых поступлений, возникающих в результате прогнозируемого экономического роста. Детали данного предложения изложены в отчете ЮНИСЕФ «Инвестиции в будущее Узбекистана: социальная защита детей и семей в Узбекистане», опубликованном на веб-сайте ЮНИСЕФ https://www.unicef.org/uzbekistan/Отчеты/инвестиции-в-будущее-узбекистана. Следовательно, реформирование детских пособий и всей системы социальной защиты на самом деле не ведет к снижению ее финансовой устойчивости.

Перспективы социальной защиты

— Какие меры социальной защиты необходимо принять для минимизации негативных последствий пандемии на благосостояние детей? Можете остановиться подробнее на передовом опыте успешных стран в сфере социальной защиты в период пандемии?

— Пандемия действительно стала глобальным вызовом для всего человечества, и страны прибегли к различным мерам по поддержке населения, частного сектора, бизнеса и т.д. Можно привести примеры выплат денежных пособий, субсидий для компенсации зарплат, отсрочек по выплатам кредитов, налогов и других платежей. В нашей стране также был принят ряд мер по минимизиции негативного эффекта пандемии. В частности, это предоставление оплачиваемого отпуска по болезни с выплатой до 100% зарплаты родителям детей, помещенных на карантин, запрещение расторжения трудового договора для работника, являющегося родителем (опекуном, попечителем) ребенка в возрасте до 14 лет, который заражен коронавирусной инфекцией или помещен на карантин, компенсации предпринимателям по выплатам процентов по кредитам и предоствление ссуд на выплату зарплат работников, расширение программ общественных работ и поддержки занятости, продление выплат социальных пособий, повышение базовых пенсий и пособий и увеличение финансирования для социальных пособий с целью повышения количества их получателей.

Какие из мер оказались эффективными во многом зависит от условий каждой страны. Учитывая то, что в нашей стране только 6 миллионов из 15-миллионного трудоспособного населения включены в пенсионную систему, меры, связанные с поддержкой формально занятых, не стоит рассматривать как наиболее важные. Ввиду широко распространенной неформальной занятости программы социальной помощи в виде пособий или натуральной поддержки оказались более актуальными.

В мировой практике можно выделить два подхода при предоставлении социальной помощи: универсальный подход, когда помощь предоставляется каждому жителю страны; адресный подход, когда помощь направляется только наиболее нуждающимся.

Стоить отметить, что в условиях пандемии страны с высоким уровнем доходов предоставили универсальные выплаты каждому взрослому жителю (США, Сингапур, Гонконг, Япония) или всем детям (Исландия). Основной упор делается не на определение наиболее нуждающихся, а на обеспечение широкого охвата. Именно такой подход актуален в условиях пандемии, так как обеспечивает доступ к социальной помощи для максимально возможного большего количества населения, включая наиболее уязвимые слои.

Большинство же стран с низким или средним уровнем доходов предпочли адресный подход (Индия, Малави, Нигерия, ЮАР, Бразилия, Эквадор, Малайзия). Обычно в этих случаях оправданием служит то, что бюджет для программ социальной помощи в развивающихся странах ограничен и недостаточен для универсального подхода. Естественно, общая сумма затрат на социальную помощь при универсальном подходе обычно превышает затраты при адресном подходе, однако разница не бывает колоссальной. Но универсальный подход можно внедрить поэтапно и таким образом избежать внезапного роста фискальных обязательств государства. Кроме того, всегда можно использовать комбинированный подход, когда сочетаются элементы универсального и адресного подходов. Например, вместо использования дохода или имущественного положения, которые трудно достоверно измерить, можно прибегнуть к так называемому категориальному таргетированию. То есть вместо дохода или имущества определяются категории населения, которые наверняка будут нуждаться в социальной помощи больше других. Обычно к таким категориям относят незанятое население, особенно молодежь, лиц с инвалидностью и семьи с детьми. Принадлежность к определенной категории дает право на получение соответствующего пособия. Следует отметить, что категориальное таргетирование позволяет довольно эффективно выявить нуждающиеся семьи. Например, по результатам общенационального опроса домохозяйств «Слушая граждан Узбекистана» в 92% малообеспеченных домохозяйств имелся хотя бы один ребенок. Следовательно, категориальное таргетирование в детских пособиях позволило бы безошибочно охватить по меньшей мере 92% всех малообеспеченных домохозяйств, что является весьма достойным показателем по международным стандартам.

В нашем случае я хотел бы более подробно остановиться на пособиях для семей с детьми, или так называемых детских пособиях, потому что в условиях нашей страны они приобретают особую актуальность. В первую очередь, это связано с тем, что детские пособия играют особую роль в развитии человеческого капитала. Многочисленные исследования подтверждают позитивное влияние детских пособий на создание благоприятной семейной обстановки и условий, необходимых для укрепления здоровья, полноценного физического и интеллектуального развития детей, их непрерывного и качественного обучения. В свою очередь, развитию человеческого капитала следует уделять особое внимание в условиях Узбекистана, так как ожидается, что к 2030 г. доля трудоспособного населения в Узбекистане достигнет исторического максимума и предоставит стране небывалые ранее трудовые ресурсы. При наличии нужных знаний и навыков эти ресурсы могут стать основой для скачка в социально-экономическом развитии страны, следовательно, инвестиции в развитие человеческого капитала сегодня особо актуальны. При таких условиях особо важно обеспечить детей в Узбекистане достаточными ресурсами, включая детские пособия, для достойного старта в жизни. Следовательно, существующие пробелы в охвате малообеспеченных семей детскими пособиями должны быть решены скорейшим образом, и внедрение принципов категориального таргетирования является наиболее эффективным способом достижения этих целей.

— Каким Вы видите будущее системы социальной защиты в Узбекистане?

— Как было отмечено выше, у существующей системы социальной защиты в Узбекистане есть ряд сильных сторон. К сожалению, имеются и системные недостатки, препятствующие тому, чтобы социальная защита в нашей стране соответствовала международным стандартам. Однако в нашей стране есть все необходимые ресурсы для реформирования социальной защиты, для того, чтобы построить систему, полностью соответствующую международным стандартам.

Основным принципом подобной системы является то, что социальная защита рассматривается как базовое право каждого человека. Например, согласно 26-й статье Конвенции ООН о правах ребенка, «государства-участники признают за каждым ребенком право пользоваться благами социального обеспечения, включая социальное страхование, и принимают необходимые меры для достижения полного осуществления этого права в соответствии с их национальным законодательством», а 27-я статья гласит, что «государства-участники признают право каждого ребенка на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития ребенка». Следовательно, в первую очередь, необходимо решить проблемы с недостаточным охватом многих видов социальных пособий и гарантий — детских пособий, пенсий/пособий для лиц с инвалидностью, включением декретного отпуска и пособия на ребенка для занятых матерей в систему социального страхования, а также неформально занятых в систему социального страхования.

Основой системы социальной защиты должен стать комплексный подход, когда предоставление социальной защиты базируется на эффективном сочетании различных программ социальной поддержки, исходя из потребностей семьи или отдельного лица. Трудная жизненная ситуация обычно возникает ввиду сразу нескольких причин и обстоятельств. Обычно решение только одной и двух из этих проблем не будет способствовать устойчивому выводу из сложной жизненной ситуации. Например, мать-одиночка с малолетними детьми оказывается в трудном материальном положении из-за отсутствия трудоустройства, и это происходит ввиду нескольких причин одновременно — отсутствия подходящих рабочих мест, необходимой квалификации и необходимости ухода за детьми. Ситуация может еще больше усугубиться при наличии ребенка с инвалидностью или иного члена семьи, требующего постоянного ухода. Или другой пример — человек с инвалидностью, нуждающийся в поддержке при получении медицинской помощи, социальной реабилитации, трудоустройстве и т.д. И в первом, и во втором случаях социальная защита должна начинаться с профессиональной оценки ситуации и потребностей. Потом, исходя их потребностей, определяется соответствующая социальная поддержка. Как мы видим из приведенных примеров, социальная поддержка должна быть комплексной. Например, в первом случае женщина нуждается в финансовой помощи, поддержке в устройстве детей в детский сад, получении профессиональных навыков и трудоустройстве. Во втором случае необходима финансовая помощь на покрытие затрат на медицинское обслуживание и поддержание жизнедеятельности, консультации психолога, помощь в получении трудовых навыков и трудоустройстве. Комплексный подход в социальной защите требует сильной межведомственной координации и управления. Однако в Узбекистане ввиду институциональной разобщенности каждое ведомство отвечает только за определенные социальные программы. Отсутствуют эффективные механизмы межведомственного сотрудничества и управления. Как результат оказываемая социальная поддержка не всегда соответствует потребностям или недостаточно диверсифицирована для покрытия всех нужд семьи или отдельного человека. Именно создание эффективного механизма межведомственной координации и управления должно стать одним из основных приоритетов при реформировании системы социальной защиты в Узбекистане.

Нетрудно заметить, что социальная защита тесно связана со снижением бедности. Во многом программы социальной защиты и программы по сокращению бедности полностью совпадают. Программы содействия занятости также являются составной частью системы социальной защиты. Следовательно, эффективные меры по снижению бедности возможны только при наличии сильной системы социальной защиты, и борьба с бедностью должна начинаться с построения сильной системы социальной защиты.

Осуществление комплексного подхода в нашей стране также затруднено из-за отсутствия системы предоставления профессиональных социальных услуг по месту проживания населения. На сегодняшний день социальные услуги сконцентрированы только в специализированных учреждениях и предоставляются без взаимной координации, фрагментарно, что значительно снижает их эффективность. Кроме того, доступность специализированных учреждений довольна ограничена, и, как следствие, большое количество населения оказывается без необходимой социальной поддержки.

В международной передовой практике профессиональный социальный работник является ключевым звеном в предоставлении социальной защиты населению. На основе подхода социального сопровождения (кейс-менеджмент) социальный работник осуществляет первичную оценку потребностей нуждающихся в социальной защите и координирует предоставление социальной поддержки. Профессиональный социальный работник может оказывать социальные услуги, исходя из собственной квалификации, или, при необходимости, направить нуждающегося в социальных услугах к соответствующему специалисту. Однако профессиональная социальная работа не определена в законодательстве Узбекистана. В системе социальной защиты существует весьма ограниченное количество штатных единиц, имеющих функции социальной работы. У специалистов, выполняющих функции социальной работы, отсутствуют профессиональные руководства и стандарты взаимодействия с лицами и семьями, оказавшимися в трудной жизненной ситуации.

Отсутствие профессиональных услуг по месту проживания также означает отсутствие системы по раннему выявлению уязвимостей, раннему реагированию и социальному сопровождению уязвимых семей. Из-за отсутствия поддержки на ранних этапах уязвимости, например, болезни, потери работы и т.д., жизненная ситуация человека/семьи продолжает ухудшаться, а вмешательство государственных органов происходит только на более поздних этапах возникшей проблемы и, следовательно, на ее решение теперь требуется выделить еще больше ресурсов. Система социальной защиты должна включать в себя сильную систему профессиональной социальной работы, доступную для всех жителей страны.

Таким образом, в будущем система социальной защиты в Узбекистане представляется мне высокоэффективной, обеспечивающей социальную помощь на протяжении всего жизненного цикла посредством предоставления социального обеспечения и социальных услуг при помощи высококвалифицированных, профессиональных работников, гарантируя необходимую социальную защиту каждому жителю Узбекистана с учетом его потребностей.

Беседу вели Зиеда Ризаева, Виктор Абатуров, ЦЭИР

Экономическое обозрение №12 (250) 2020

Поделиться постом

Похожие новости

Последние новости