Достижение целей Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017-2021 годах, а также решение запланированных задач на период до 2030 г. требует создания новой, качественно функционирующей системы государственного управления, организации слаженной деятельности органов государственного управления и органов исполнительной власти на местах[1]. В этих целях в республике разрабатывается Концепция управления национальной экономикой[2].
Ранее, в соответствии с утвержденной 8 сентября 2017 г. Концепцией административной реформы определены основные задачи по коренному реформированию государственного управления экономикой, которые поэтапно реализуются на практике. Очередными шагами на пути совершенствования системы управления национальной экономикой является принятие Указа Президента от 18 ноября 2019 г. № УП-5877, в соответствии с которым предусматривается проведение скоординированной работы со стороны Центрального банка и Кабинета Министров[3].
В последние годы в республике были приняты Концепция совершенствования налоговой политики (июнь 2018 г.) и Налоговый кодекс в новой редакции (с 1.01.2020 г.), которые создали основу для формирования новой архитектуры национальной налоговой системы, создающей предпосылки для повышения эффективности системы государственного управления экономикой.
Президент Узбекистана Шавкат Мирзиёев, выступая (24.01.2020 г. ) с посланием Олий Мажлису отметил, что «…создание всесторонне продуманной и эффективной системы управления – ключевое условие выполнение наших масштабных задач…»[4] При этом им было отмечено на ряд актуальных задач в этой сфере, в частности – дальнейшее усиление роли и ответственности органов исполнительной и представительной власти на местах в государственном управлении; активное участие негосударственных некоммерческих организаций и других институтов гражданского общества в выявлении волнующих граждан проблем, а также их обоснованным предложениям.
В выступлении Главы государства были озвучены 9 программных и целевых задач на 2020 г. и последующие годы, среди которых – обеспечение макроэкономической стабильности и сдерживание инфляции (главная задача), расширение производства конкурентоспособной продукции и увеличение экспорта, развитие инвестиционной и банковской сферы, развитие промышленности, сельского хозяйства и туризма, дальнейшее улучшение бизнес-среды, комплексное развитие регионов и ускорение урбанизации.
Вышеперечисленные задачи включены в Программу действий нового состава Кабинета Министров на ближайшую и долгосрочную перспективу[5].
В дальнейшем приняты и ряд других нормативно-правовых актов, в соответствии с которыми были определены задачи ключевых регуляторов в сфере инвестиционной, инновационной, информационной и других политик. Среди них важное значение для системы управления экономикой имеет принятие Указа Президента от 26 марта 2020 г. №УП-5975[6]. На новом этапе реформ, основанных на принципах либерализации экономики и широкого внедрения рыночных механизмов, поставлена цель «разработки конкретного и прозрачного механизма управления экономикой, направленного на результат».
На селекторном совещании, которое проходило 9 июня т.г., Главой государства Шавкатом Мирзиёевым были озвучены приоритетные направления в целях обеспечения экономического роста, среди которых обеспечение экономической и финансовой стабильности; сокращение бедности и рост занятости; ускорение реформ в банковской системе, увеличение притока прямых иностранных инвестиций, повышение экспортного потенциала, укрепление конкурентоспособности в промышленности, развитие малого бизнеса и широкое внедрение цифровых технологий[7].
Изменение в течение текущего года приоритетов экономического развития связано с негативным влиянием на экономику коронавирусной пандемии. Введение вынужденных ограничений привело к приостановке деятельности многочисленного числа субъектов предпринимательства, что привело к росту уровня безработицы и снижению доходов населения. Поэтому, в связи с нарастанием бедности вторым по важности направлением экономического развития страны становится – «сокращение бедности и расширение занятости».
В целях качественной реализации этих ключевых направлений экономического развития необходимо создать эффективную систему управления экономикой и адаптировать ее к действию в условиях расширения сферы рыночных стимулов. Ключевым фактором этой системы является формирование научно-обоснованной Концепции управления экономикой, учитывающий фундаментальные основы и современный зарубежный опыт, накопленный в этой области.
Общеизвестно, что подавляющее число стран с командно-административной экономикой преобразовались в рыночные экономические системы. Однако результаты данного трансформационного процесса являются неоднозначными. «Рынок» - это лишь один из инструментов достижения целей, который используя такие механизмы, как конкуренция, свободные цены, открытость, институт банкротства и др. рычаги действительно позволяет активизировать рост производственно-хозяйственной и инвестиционной деятельности хозяйствующих субъектов.
В то же время, рынок имеет и явные «провалы» в виде формирования социального неравенства, расширения бедности, распространения мошенничества, неравномерного развития территорий, потребительского отношения к экологии, чрезмерного эгоизма в поведении и др. случаях), которые необходимо смягчать соответствующими мерами.
Изучению различных подходов к переходу к рыночной экономике посвящены труды многих отечественных и зарубежных экономистов.
Проведение полноценной рыночной реформы означает преобразование всей экономической системы страны. Так, либерализация внешней торговли и либерализация внутреннего рынка — это две разные реформы, которые, будучи завершенными, усиливают положительные эффекты друг друга. Однако из этого нельзя заключить, что обе реформы надо проводить одновременно: будучи положительно комплементарными в статике, они могут быть отрицательно комплементарными в динамике. Нельзя проводить реформу внешней торговли до либерализации внутреннего рынка (Полтерович, 2010)[8].
Правительству в процессе перехода к рыночной экономике целесообразно “полностью контролировать ситуацию с ценовой либерализацией, предоставлением социальной защиты и созданием социального капитала…"[9]. Снятие контроля над ценами должно совпадать с устранением имеющихся дисбалансов. При этом регулируемые государством цены ограничивают злоупотребление властью со стороны монополий[10].
В Российской Федерации при проведении шоковой либерализации цен, несмотря на явные негативные последствия, реформаторы своевременно не внесли корректировки в используемые механизмы, что привело к дефолту национальной экономики в 1998 году[11].
Программа приватизации также должна охватывать сравнительно длительный период времени, в течение которого государственная собственность должна найти наиболее эффективного распорядителя имущества.
Результаты ряда исследований деятельности приватизированных и государственных предприятий в переходных экономиках, показали, что «…приватизация сама по себе не гарантирует улучшения функционирования, по крайней мере, в кратко- и среднесрочных периодах» ...«эффект приватизации предприятий отечественными собственниками…был положительным в странах Восточной Европы; он был нулевым или даже отрицательным в России и остальных странах СНГ»[12].
В переходной экономике стимулирование роста инвестиций намного эффективнее повышения потребления, поскольку инвестиции имеют прямое влияние на совокупное предложение и косвенное - на потребление[13].
Уровень эффективного спроса должен обеспечить максимальное соответствие предложению, так как совокупный спрос создает совокупное предложение. В связи с этим возникает необходимость регулирования спроса посредством инструментов налогообложения[14].
Повышение открытости торговли приводит к наращиванию экономического роста, в среднем на 1,5 процентных пункта[15]. После осуществления либерализации торговли в Бразилии в начале 1990-х годов, как и ожидалось, многие предприятия модернизировались. Наибольшая часть прироста эффективности была обусловлена перемещением в пределах одной своей отрасли. В результате, многие из граждан, лишившихся работы не были повторно приняты на работу, и в результате этого выросло число хронически безработных людей, работающих в неформальной экономике[16].
В целях создания оптимальной структуры управления экономикой следует решать не только локальные, но и системные вопросы, среди которых (Асадов Х., 2020)[17]: введение системы оценки эффективности деятельности структур управления на местах; глубокий анализ функциональных обязанностей, зон ответственности каждого субъекта управления; поиск новых методов управления здравоохранением, образованием, социальной защиты с учетом проблем, выявленных при пандемии коронавируса; качество кадрового состава органов государственного управления.
Если рассматривать эффективность моделей перехода к рынку постсоветских стран и их дальнейшего функционирования за период 1995-2019 гг., то можно увидеть, что самый большой рост ВВП на душу населения (в долл. США в номинальном выражении) имеет место в КНР (в 16,8 раза), Азербайджане (в 12,1 раза), Армении (в 10,1 раза), Вьетнаме (в 9,8 раза), Литве (9,0 раза), а самый низкий рост – в Республике Беларусь (в 4,9 раза), России (в 4,3 раза), Польше (в 4,2 раза), Таджикистане (в 4,1 раза), Кыргызстане (в 3,6 раза), Узбекистане (в 2,9 раза)[19]. Среди этих стран есть такие, которые использовали как модель «шоковой терапии» (Литва, Польша, Россия, Украина), так и концепцию «постепенного перехода к рыночной экономике» (КНР, Казахстан, Беларусь, Узбекистан).
Судя по применяемым механизмам управления экономикой, Узбекистан можно отнести к группе стран, которые в последние десятилетия использовали чрезмерно высокий уровень государственного регулирования экономики, что требовало существенного роста бюджетных расходов на поддержание административного регулирования. В связи с этим, в республике в последние годы реализуются меры, направленные на сокращение вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов, расширение сферы частной собственности, развитие частного предпринимательства и конкуренции.
Анализ зарубежного опыта показывает, что наилучшее развитие достигают страны, использовавшие преимущественно рыночные механизмы регулирования экономики. Однако «рынок» - это лишь один из многих необходимых инструментов для достижения целей социально-экономического развития страны, которые должны использоваться на системной основе.
Поэтому необходимо четко «очертить границы», в каких сферах государство должно поддерживать рыночные отношения, в каких регулировать деятельность и в каких – самому производить или оказывать услуги.
При разработке новой системы управления экономикой необходимо включить задачи, как по развитию рыночных институтов, так и административных процедур. Параллельное использование административных рычагов позволит обеспечить адекватный переход к рыночной экономике. Это позволяет смягчить социальные последствия и сохранить в обществе стабильность. Прежде всего, это касается распространения свободных цен, приватизации государственных предприятий, либерализации внешнеторговой деятельности, использования дотаций для поддержки низко рентабельным сферам деятельности (в особенности, в условиях ухудшения эпидемиологической обстановки и действия вынужденных ограничений).
В переходной экономике бюджетный дефицит должен корректироваться в зависимости от ситуации в стране и в мире. В этих условиях большое значение приобретает политика «государственных закупок», поддержка бизнеса и уязвимых слоев населения и защита окружающей среды. Необходимость расширение маневра правительства приобретает большое значение в условиях действия внутренних и внешних шоков (природные и техногенные катастрофы, негативные последствия от изменения климата, влияние коронавирусной пандемии и действие иных неблагоприятных других факторов).
В настоящее время усиливается значение формирования единого земельно-водно-растительно-воздушного-ресурсного фонда на базе действующего Фонда реконструкции и развития, средства которого должны использоваться в целях повышения эффективности использования базовых, жизнеобеспечивающих природных ресурсов, защиты окружающей среды и поддержания благоприятного климата, создания условий для перехода к возобновляемым, безопасным и экологически чистым источникам сырья и энергоресурсов.
Главным ресурсом страны является накопленный человеческий потенциал, который требует особого внимания со стороны государства. На новом этапе развития страны в условиях перехода к полноценному рынку необходимо создать современную систему воспроизводства человеческого потенциала и его развития.
В результате экономических и социальных реформ все граждане страны должны иметь доступ к соответствующему набору базовых потребительских ценностей (уровень доступа и их состав должен расширяться по мере повышения продуктивности общественного производства, роста ВВП, доходов Госбюджета, юридических и физических лиц). Поэтапно необходимо сокращать чрезмерные разрывы в уровне доходов работников сельского хозяйства и обслуживающих его отраслей, между уровнем потребительских цен и заработной платы, между доходами (потенциалом) отдельных регионов страны. Использование данного подхода позволит консолидировать усилия всех слоев общества на решение приоритетных задач и преодоления нарастающих вызовов.
В связи с этим, необходимо уже с 2021 г. широко использовать в целях оценки и стимулирования деятельности соответствующих исполнительных структур динамику таких показателей, как «коэффициент Джини» (индекс неравенства доходов), рост доступности базовых благ для населения (на начальном этапе – товаров и услуг, входящих в полноценную «потребительскую корзину»), соотношение стоимостного товарообмена между продукцией сельского хозяйства и обслуживающими его отраслями (по базовым товарам и услугам) и другие индикаторы.
Переход к полномасштабной рыночной экономике в Узбекистане должен и в дальнейшем осуществляться поэтапно по мере создания соответствующих условий (если условия не созданы или ухудшились, то в соответствующих сферах следует вновь вводить в действие инструменты государственного регулирования). При этом необходимо четко определиться, в каких сферах вводятся полноценные рыночные рычаги, а в каких - остается (или вновь вводится) государственное регулирование и проводится мониторинг деятельности отдельных структур (градообразующих, субъектов естественных монополий, предприятий-монополистов и других субъектов).
В целях создания благоприятных условий для обеспечения эффективного перехода республики на широкое использование рыночных инструментов необходимо придерживаться следующих принципов: поэтапность при проведении либерализации цен и приватизации имущества; дискреционный и сбалансированный характер монетарной политики; гибкая стимулирующая фискальная политика; эффективная финансовая система; поэтапная либерализация международной торговли; индикативное планирование и прогнозирование развития экономики; необходимость в чёткой координации деятельности государственных органов; заимствование передовых идей из опыта реформ других стран.
В целях сокращения ошибок при проведении реформы управления экономикой целесообразно объявить республиканский конкурс на разработку «базовых подходов» данного архиважного документа (цель, задачи, механизмы реализации, этапы и сроки их реализации, прогнозы последствий с указанием рисков, структуры-исполнители) с подключением к нему известных ученых и ведущих научных коллективов (специалистов НИИ, центров, ВУЗов, независимых ученых). Прозрачность, альтернативность и ответственность (авторы идей должны быть известны) при подготовке Концепции реформы управления экономикой позволят сформулировать такой документ, который будет успешно работать в течение многих десятилетий без существенных изменений.
Есть и другой методологический подход, который сейчас реализуется в республике. Министерство экономического развития и сокращения бедности готовит проект Концепции совершенствования системы управления экономикой на основе предложений министерств, ведомств и других заинтересованных структур, который выносится на широкое обсуждение в научных и деловых кругах.
После этого проект Концепции дорабатывается и направляется на рассмотрение Правительству, а затем – в Парламент Республики Узбекистан. После внесения изменений и одобрения Законодательной палатой и Сенатом Олий Мажлиса готовый документ утверждается Президентом Республики Узбекистан и вводится в действие на всей территории республики (отдельные ее части могут вводиться поэтапно, по мере создания необходимых условий).
Предлагаемые подходы к формированию новой системы управления экономикой в условиях расширения сферы действия рыночных стимулов будут способствовать формированию деловой среды, обеспечивающей рост конкурентоспособности экономики, повышение уровня благосостояния граждан, поэтапному переходу страны к «экономике знаний» («зеленой экономике», «разумной экономике») и достижению запланированных долгосрочных целей устойчивого развития до 2030 года.
Источники:
[1]Об утверждении Концепции административной реформы в Республике Узбекистан. Указ Президента от 8.09.2017 г. №УП-5185. https://www.lex.uz/acts/3331176
[2] Пункт 13, Приложение №9, Постановление Президента РУз от 26.03.2020 г. №ПП-4653
[3]О совершенствовании денежно-кредитной политики с поэтапным переходом на режим инфляционного таргетирования. Указ Президента от 18.11.2019 г. № 5877. https://lex.uz/docs/4600826
[4] Выступление Президента Узбекистана Шавката Мирзиёева с посланием Олий Мажлису. 24.01.2020 г.
https://president.uz/ru/lists/category/5
[5] Программа действий Правительства Республики Узбекистан. 21.01.2020 г.
[6] О мерах по кардинальному обновлению государственной политики в сфере развития экономики и сокращения бедности. Указа Президента РУз от 26 марта 2020 г. №УП-5975 https://www.lex.uz/docs/4778531
[7] Президент обозначил 8 ключевых направлений для дальнейшего роста экономики https://review.uz/ru/9qw
[8] Полтерович В. Уроки реформ 1990-х годов. https://iq.hse.ru/news/177672764.html
[9] Levinson, M. “The Cracking Washington Consensus”, Dissent, 2000, 47 (4), p.13
[10] Peterson, W.C. “Macroeconomics and the Theory of the Monetary Economy”. In C.J.Whalen (ed.) Political Economy for the 21st. Century: Contemporary Views on the Trend of Economics. ARMONK, NY: M.E. SHARPE, 1996, pp.151-170
[11] Шенин С.Ю. Джефри Сакс и американская помощь постсоветской России: случай «другой анатомии»; Шенин С.Ю. «Российский проект» Гарварда: от триумфа к позору // Изв. Сарат. ун-та. 2008. Т. 8. Сер. История. Международные отношения, вып. 2. С. 32
[12] Saul Estrin, Jan Hanousek, Evžen Kocenda, Jan Svejnar. Effects of Privatization and Ownership in Transition Economies, The World Bank, 2009.P.28
[13] Hudson, J. “A Generalized Theory of Output Determination” Journal of Post Keynesian Economics, Summer 1999, 21 (4), pp. 663-678
[14] Взаимосвязь государственной политики устойчивого развития и налогообложения / Под редакцией проф. Игнатовой Т.В. - Ростов-на-Дону: 2003. С.86
[15] Wacziarg, Romain and Karen Horn Welch, 2003, “Trade Liberalization and Growth,” Stanford University’s Graduate School of Business, www.stanford.edu/~wacziarg/downloads/integration.pdf.
[16] Muendler 2003
[17] Асадов Хуршид. Как сделать правительство эффективным? (Обращение 15.08.2020 г.) https://repost.uz/government
[18] Полтерович В. Уроки реформ 1990-х годов. https://iq.hse.ru/news/177672764.html
[19]База данных Всемирного банка https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators#
Сергей Воронин, д.э.н., главный специалист
Институт бюджетно-налоговых исследований
при Министерстве финансов Республики Узбекистан
*Мнение автора может не совпадать с мнением редакции
Оставить комментарий